La disciplina della verifica e validazione dei progetti

16/06/2019 32020

La verifica dei progetti di opere pubbliche è un istituto della disciplina dei lavori pubblici ormai giunto a com-pletamento normativo e quindi pienamente in vigore. I due testi normativi che lo regolano sono il D.Lgs 163/2006 e il DPR 207/2010. Nel momento in cui scrivo – sembra assurda ma è importante chiarirlo – è in vigore per entrambi il testo coordinato e integrato dalle modifiche introdotte dal Decreto Legge n. 5 del 9 febbraio 2012.

mauro moroni e disciplina della verifica e validazione dei progettiIl primo richiamo al fatto che i progetti di opere pubbliche debbono essere assoggettati a verifica è contenuto nell’art. 93 c. 6 D.Lgs. 163/2006 e successivamente ribadito e circostanziato all’art. 112 del medesimo decreto. In entrambi i riferimenti si rimanda per gli opportuni approfondimenti e dettagli al “regolamento”, cioè al DPR 207/2010 che tratta compiutamente il tema della verifica dei progetti in Parte II, Titolo II, Capo II, art. 44 ÷ 59. L’art. 44 del DPR 207/2010 conferma infatti che “Il presente capo disciplina la materia della verifica dei progetti di cui agli articoli 93, comma 6, e 112, comma 5, del codice”. Ciò detto, e rimandando alla lettura dei riferimenti nor-mativi citati per l’acquisizione testuale delle informazioni, qui si sintetizza in cosa consista e quali procedure debba seguire l’attività di verifica e validazione dei progetti di opere pubbliche.


VERIFICA O VALIDAZIONE?

Innanzitutto è necessario chiarire la differenza tra i due termini. La validazione è definita all’art. 55 del DPR 207/2010.

Al c. 1 questo articolo recita: “La validazione del progetto posto a base di gara è l’atto formale che riporta gli esiti delle verifiche. La validazione è sottoscritta dal responsabile del procedimento e fa preciso riferimento al rapporto conclusivo, di cui all’articolo 54, comma 7, del soggetto preposto alla verifica ed alle eventuali controdeduzioni del progettista”. La validazione è quindi un atto dovuto – obbligatorio – per qualsivoglia progetto, di qualunque natura e di qualunque entità ed è atto redatto e firmato da parte del RdP sulla base delle informazioni fornitegli dal soggetto incaricato di effettuare la verifica. Questo atto chiude il processo di progettazione e di verifica e, di fatto, attesta che il progetto può essere posto a base di gara. Ai sensi del comma 3 dell’art. 55 il bando di gara e/o la lettera di invito devono riportare gli estremi dell’avvenuta validazione1 del progetto posto a base di gara.

Risulta evidente, quindi, che la validazione è anche l’atto finale di un processo, quello di verifica del progetto, che sancisce la sua accettabilità da parte della stazione appaltante al fine di promuovere, sulla base dello stesso, la procedura per la selezione del soggetto a cui affidare l’esecuzione oppure l’ulteriore sviluppo e il completa-mento della progettazione e l’esecuzione.

Il RdP, per potere consapevolmente promuovere la validazione del progetto, dà incarico – secondo modalità che vedremo più avanti – a un soggetto aventene i titoli, di condurre le attività di verifica sui quali esiti, depositati in un rapporto conclusivo delle attività ispettive, si basa la validazione. È facoltà del RdP smentire, per ragionevoli e comprovati motivi, le conclusioni a cui è giunto il verificatore. Questa è la previsione specifica del c. 3 dell’art. 55: “In caso di dissenso del responsabile del procedimento rispetto agli esiti delle verifiche effettuate, l’atto formale di validazione o mancata validazione del progetto deve contenere, oltre a quanto previsto al comma 1, specifiche motivazioni”. Ai fini pratici questa evenienza sembra però quanto mai inopportuna. Infatti un dissenso tra il RdP e il soggetto incaricato della verifica narra di incomprensioni o almeno di difficili comunicazioni tra i diversi soggetti coinvolti (RdP, verificatore e progettista) nel processo integrato di progettazione e verifica. Quindi, pacifica la legittimità formale di questo dissenso, all’atto pratico dovrebbe essere cautamente evitato.


LA VERIFICA DEL PROGETTO

La verifica del progetto è quindi, come risulta evidente dal breve capitolo precedente, la fase analitica e ingegneristica che deve mettere in luce tutte le caratteristiche di qualità (o di carenza di qualità) del progetto al fine di pervenire alla redazione finale di un opus progettuale adeguato agli scopi che la stazione appaltante si prefigge. La sua conclusione con esito positivo comporta quindi il trasferimento alla stazione appaltante della comunicazione che il progetto è scevro da errori e da lacune, coerente con il contesto normativo a cui deve rispondere, adeguato a soddisfare le esigenze per le quali è stato concepito, congruo dal punto di vista economico, realizzabile e immediatamente cantierabile (se si tratta di un progetto esecutivo) ovvero atto a generare il successivo livello approfondito di progettazione (livello definitivo se il progetto oggetto di verifica è un preliminare; livello esecutivo se il progetto oggetto di verifica è un definitivo). Nel dettaglio le finalità della verifica sono enunciate dal c. 2 dell’art. 45 del DPR 207/2010.

La verifica viene condotta su tutti i livelli di progettazione, contemporaneamente allo sviluppo della progettazione stessa e così come i livelli di progettazione sono approfondimenti e arricchimenti successivi della struttura informativa e prescrittiva del progetto, allo stesso modo la verifica prevede gli stessi elementi di analisi, di livello in livello, ma sviluppati in modo sempre più approfondito e analitico. Gli artt. 52 e 53 del DPR 207/2010 descrivono e dettagliano poi con grande precisione criteri, modalità di conduzione e contenuti dell’attività di verifica.

Mentre la validazione è un atto che viene compiuto una sola volta nel procedimento (si valida soltanto il livello progettuale che viene posto a base della gara d’appalto per l’affidamento dell’esecuzione o della progettazione e dell’esecuzione) la verifica viene sempre condotta su tutti i livelli di progettazione a prescindere da quale sia il sistema di realizzazione dell’opera pubblica prescelto dalla stazione appaltante2. Ciò è stabilito dall’art. 112 c. 2 del D.Lgs. 163/2006 ed è confermato e ribadito dagli art. 52 c. 1 e 53 c. 1 del DPR 207/2010 e dall’art. 49 c. 2 sempre del DPR 207/2010.


SOGGETTI CHE POSSONO EFFETTUARE LA VERIFICA DEL PROGETTO

La materia è introdotta dall’art. 112 c. 5 del D.Lgs. 163/2006 e dettagliatamente illustrata e procedurata dagli art. 47 e 48 del DPR 207/2010. In particolare l’art. 47 declina le situazioni in cui l’attività di verifica può essere effettuata da personale interno alla stazione appaltante, mentre l’art. 48 declina le situazioni in cui l’attività di verifica può e deve essere effettuata da un soggetto esterno alla stazione appaltante.

Va ricordato anche che la verifica dei progetti è uno dei servizi attinenti l’architettura e l’ingegneria e quindi, innanzitutto, i soggetti affidatari debbono essere soggetti di cui all’art. 90 c. 1 lett. d÷h). Succede che a volte i bandi per le selezione del soggetto cui affidare il servizio di verifica del progetto identifichino l’ambito soggettivo con il c. 1 dell’art. 34 e quindi rivolgano l’invito a presentare offerta al generico “operatore economico”. Questo non è, a mio avviso, completamente legittimo perché - benché non escluda i soggetti dei all’art. 90 c. 1 ne ammette altri che a tutti gli effetti non avrebbero titolo per partecipare alla selezione. L’argo,mento, comunque è complesso, si presta a molteplici interpretazioni e nessuna autorità dello Stato si è mai pronunciata in materia. D’altro canto, tanto per cambiare, il testo dell’art. 50 c. 3 lascia aperta la strada a molteplici interpretazioni.

I requisiti soggettivi per potere ambire a essere affidatari dell’incarico di verifica del progetto sono quelli, ovvii, di cui all’art. 38 del D.Lgs. 163/2006, integrati dai requisiti specifichi per la verifica dei progetti. Tali re-quisiti cambiano in relazione all’entità del progetto da sottoporre a verifica. In particolare, se il suo importo è superiore o uguale ai 20 milioni di euro il requisito specifico è costituito dal possesso dell’accreditamento ai sensi della norma UNI CEI EN ISO/IEC 17020 rilasciato da un organismo nazionale europeo afferente all’EA – in Italia tale soggetto è ACCREDIA. Se invece il progetto è di importo inferiore ai 20 milioni di euro in alternativa all’accreditamento di cui sopra è possibile possedere una certificazione UNI CEI EN/ISO 9001 purché rilasciata specificamente per l’attività di verifica dei progetti e non per quella di progettazione e da soggetti certificatori all’uopo e specificamente accreditati. Le regole specifiche per l’accreditamento di soggetti che rilascino questo genere di certificazione sono depositate in un regolamento tecnico di ACCREDIA, l’RT-21.


IL COMPENSO PER LE ATTIVITÀ DI VERIFICA DEL PROGETTO

Le modalità di calcolo della base d’asta della prestazione di verifica sono definite dall’art. 49 c. 1 del DPR 207/2010 e lo strumento da utilizzare è la tariffa professionale di cui al DM 4.4.2001. Sinteticamente l’onorario di verifica del progetto previsto dal vigente sistema di calcolo è pari al 7,5% dell’onorario completo di progetta-zione e direzione lavori, ma anche in questo caso regna un po’ di confusione perché la formula di calcolo dell’onorario per la verifica è nata in un regime normativo che prevedeva un’attività assai meno onerosa e molto meno impegnativa, soprattutto in tema di responsabilità professionale del verificatore. Oggi la diversa situazione e le diverse richieste normative al verificatore motiverebbero un’aggiornamento del sistema di calcolo delle basi d’asta e sarebbe bene che questo sistema fosse specifico e svincolato dal calcolo dell’onorario di progettazione e direzione lavori.

Per quanto riguarda le modalità con cui il soggetto affidatario può essere selezionato c’è poco da dire: sono esattamente le stesse previste per tutti i servizi di ingegneria e di architettura. Se l’importo della base d’asta è superiore ai 100.000 euro, la scelta deve avvenire attraverso una procedura aperta o ristretta coerente con le norme di pubblicità delle gare nazionali ovvero, se tale cifra è addirittura superiore ai 200.000 euro, delle cosiddette “gare europee”; se la base d’asta è inferiore ai 40.000 euro il soggetto affidatario può essere scelto direttamente sulla scorta delle modalità del cosiddetto “incarico fiduciario”. Se, infine e caso più frequente data l’entità media statistica delle basi d’asta dei servizi di verifica del progetto, l’importo è inferiore ai 100.000 euro il soggetto esterno può essere selezionato, grazie alla previsione di cui all’art. 91 c. 2 del D.Lgs. 163/2006 – che permette, per servizi attinenti l’ingegneria e l’architettura, di adottare la procedura negoziata senza previa pubblicazione di bando di cui all’art. 57 c. 6 del D.Lgs. 163/2006 – tra cinque soggetti da invitare aventi i requisiti per essere affidatari dell’incarico di verifica del progetto e fatti salvi i principi di non discriminazione, imparzialità eccetera previsti ritualmente dalla norma.
 

LA POLIZZA DEL VERIFICATORE

Va notato che un requisito che deve essere soddisfatto indifferentemente dal soggetto affidatario dell’attività di verifica (quindi anche dal soggetto interno alla stazione appaltante) è il possesso di una polizza di responsabili-tà civile professionale coerente con le prescrizioni di cui al c. 4-bis dell’art. 112 del D.Lgs. 163/2006, preci-sate e ribadite dall’art. 57 del DPR 207/2010. Tale polizza ha la finalità di risarcire delle maggiori spese di progettazione e dei maggiori costi di costruzione la stazione appaltante quando l’incaricato della verifica non avesse rilevato errori del progetto che abbiano successivamente comportato una delle due o entrambe le fattispecie di aggravio economico per la stazione appaltante. In questo momento questa polizza le cui caratteristiche, tocca essere pedanti, non sono completamente chiare e, nella misura in cui sono intelligibili non sembrano essere adeguate alle effettive necessità di garanzia per la stazione appaltante, è estremamente onerosa e assai difficile da ottenere. Un tempestivo ed efficace chiarimento da parte del Legislatore, in tal senso, o in subordine una circolare interpretativa dell’Autorità per la Vigilanza sui contratti pubblici, sarebbe quanto mai auspicabile.


REQUISITI OGGETTIVI PER LA PARTECIPAZIONE ALLE GARE

Oltre ai requisiti soggettivi (cioè del soggetto che intende partecipare alla gara) che sono di carattere generale e sempre valido vi sono poi i requisiti di capacità finanziaria, economica e tecnica, cioè quelli oggettivi (cioè di-pendenti dall’oggetto stesso della gara), simili a quelli delle gare di progettazione ma specifici per le attività di verifica individuati dall’art. 50 c. 1 del DPR 207/2010. Questi ultimi sono: 1) “fatturato globale per servizi di verifi-ca, realizzato negli ultimi cinque anni, per un importo da determinare in una misura non inferiore a due volte l’importo sti-mato dell’appalto del servizio di verifica”; 2) “l’avvenuto svolgimento, negli ultimi cinque anni, di almeno due appalti di servizi di verifica di progetti relativi a lavori di importo ciascuno almeno pari al cinquanta per cento di quello oggetto dell’appalto da affidare e di natura analoga allo stesso. Per l’individuazione di servizi di verifica analoghi si fa riferimento alla suddivisione in classi e categorie di opere prevista dalla legge 2 marzo 1949, n. 143.” Anche in questo caso sarebbe opportuno un chiarimento sul fatto che l’analogia ai sensi della L. 143/49 si misura sul confronto tra le classi e categorie prevalenti e non sulla simiglianza di tutte le classi e categorie in cui può essere articolato il progetto, sia per la ragionevole e prevedibile impossibilità di trovare due progetti articolati nelle stesse classi e categorie sia per il margine di arbitrio che l’articolazione in classi e categorie può inevitabilmente comportare.

Va infine notato, e questo rende la partecipazione alle selezioni per incarichi di verifica poco interessante per strutture tipicamente votate alla progettazione che l’art. 50 c. 4 prescrive che “Il soggetto che intende partecipare alla gara non deve partecipare o aver partecipato direttamente o indirettamente né alla gara per l’affidamento della progettazione né alla redazione della stessa in qualsiasi suo livello"

 

Note:

1. Sfortunatamente il legislatore si è dimenticato di chiarire cosa intenda per “estremi”. Presumibilmente è corretto riportare i riferimenti identificativi (tipo di atto, data, numero di protocollo o simile, firmatario) del documento contenente la dichiarazione di avvenuta validazione.

2. Infatti, a prescindere dal fatto che l’opera sia realizzata con un appalto tradizionale, piuttosto che integrato piuttosto che con un procedimento afferente alla sfera del partenariato pubblico-privato, il destinatario o fruitore dell’opera è sempre la PP.AA. oppure la collettività. Ne consegue che il livello di qualità atteso dal progetto, e il cui accertamento è lo scopo della verifica, non può essere variabile in relazione al sistema di realizzazione scelto.