Strumenti per la gestione della sicurezza in cantiere:le linee guida CNI per il CSE,CSP e rischio ordigni bellici

sicurezza_rspp.jpgTra le varie attività sviluppate dal Gruppo di Lavoro “Sicurezza” del CNI, la creazione di strumenti utili agli ingegneri per la migliore gestione del cantiere ha portato alla pubblicazione di una serie di linee guida per il coordinatore della sicurezza.

In particolare sono state progettate e redatte le Linee Guida per il coordinatore in fase di progettazione e in fase di esecuzione, con la collaborazione di esperti delle Federazioni Regionali degli ingegneri dell’Emilia Romagna e della Toscana, e le Linee Guida per la valutazione del rischio derivante dal rinvenimento di ordigni bellici durante le attività di scavo in cantiere, con la collaborazione degli esperti degli Ordini Provinciali di Bologna e Caserta e del V e X Reparto Infrastrutture dell’Esercito Italiano.

E’ importante chiarire innanzitutto che i documenti che verranno descritti di seguito non hanno la funzione di buone prassi, non arrivando ad un livello di dettaglio particolarmente elevato nel descrivere le azioni consigliate per un corretto svolgimento della funzione di coordinatore, bensì hanno lo scopo di fornire utili linee di indirizzo per il professionista che intenda raggiungere un buon livello qualitativo della prestazione a tutela della propria figura e degli interessi del committente.

Proprio per questo motivo la prima linea guida proposta nel 2015 si riferisce al coordinatore in fase di esecuzione, dato che questa figura, nell’evidenza del titolo IV del D.Lgs.81/2008 ma soprattutto rispetto alle statistiche disponibili in merito alle risultanze dei controlli degli organi di vigilanza nei cantieri mobili e temporanei, fin dall’entrata in vigore del precedente D.Lgs.494/96 è risultata senza dubbio gravata delle maggiori responsabilità e degli obblighi più gravosi in materia di sicurezza.

Linee guida per il coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione (CSE)

Questo documento, come gli altri che verranno descritti di seguito, ha un contenuto essenziale che prende spunto principalmente dalle attività connesse agli obblighi minimi previsti dal D.Lgs. 81/2008, rispetto ai quali vengono forniti al coordinatore utili strumenti pratici e organizzativi per uno svolgimento corretto della propria funzione.

La linea guida del CSE, nata da un iniziale progetto delle Federazioni degli Ingegneri dell’Emilia Romagna e della Toscana e ulteriormente sviluppata dal CNI, si articola in due parti, quella introduttiva e quella delle “azioni”.

Nella parte introduttiva viene illustrato lo scopo del documento, che consiste nel “fornire indicazioni circa le modalità con cui il coordinatore in materia di sicurezza e salute durante la realizzazione dell’opera [CSE], possa svolgere l’incarico attribuito” richiamando tuttavia “l’ambito della discrezionalità che ne caratterizza l’esercizio di tale funzione”. Il documento si propone pertanto come “un utile ausilio che permetta un’efficace gestione dei compiti ad egli [il CSE ndr] affidati dall’art. 92 D.Lgs. 81/2008”.

Le Linee Guida del CSE sono state impostate secondo il principio che lo scopo fondamentale dell’attività del coordinatore, come confermato in larga misura dalle più recenti sentenze della Suprema Corte di Cassazione (cfr. sentenze: n.18149 del 13 maggio 2010, n.15562 del 18 aprile 2011, n.15484 del 7 aprile 2014, n.36510 del 1° settembre 2014, n.7960 del 23 febbraio 2015 ed altre ancora), sia lo svolgimento di una funzione di “alta vigilanza” che si identifica principalmente nel coordinamento delle imprese che operano all’interno del cantiere. Al contrario troppo spesso il ruolo del coordinatore viene confuso con una vigilanza “operativa”, che invece è chiaramente (in base alle normative vigenti, cfr. artt.15 e 18 del D.Lgs.81/2008) di competenza dei datori di lavoro dell’impresa affidataria e di ogni impresa esecutrice.

A tal proposito nel testo viene specificato che “la puntuale, continua e stringente vigilanza è compito del datore di lavoro e delle figure operative da lui delegate quali il dirigente ed il preposto”.

E’ opportuno tuttavia non abusare del concetto di “alta vigilanza” poiché non è corretto ritenere che il compito del CSE si limiti all’organizzazione di riunioni di coordinamento. La suddivisione delle competenze tra coordinatore e imprese esecutrici non esenta infatti il CSE dall’effettuare le attività di controllo che gli competono nel caso in cui un’eventuale omissione di un’impresa esecutrice sia “rilevabile direttamente da quest’ultimo [il coordinatore ndr] nell’ambito delle visite e dei sopralluoghi effettuati presso il cantiere.”

Il Coordinatore nell’ottica di un ruolo di “alta vigilanza” non è tenuto a garantire la costante e continua presenza in cantiere per controllare le singole lavorazioni in corso, bensì deve impegnarsi in attività di coordinamento quali le riunioni da convocare prima dell’inizio lavori, in occasione dell’ingresso in cantiere di nuove imprese, all’inizio delle macrofasi del cronoprogramma, prima dell’inizio di fasi e lavorazioni ad alto rischio, oltre naturalmente alle consuete visite periodiche.

La seconda parte del documento si articola in una serie di azioni (13 paragrafi) che il coordinatore dovrebbe eseguire non soltanto per assolvere gli obblighi previsti dall’art.92 del D.Lgs.81/2008, ma soprattutto per garantire un adeguato livello di qualità della prestazione.

Tra le azioni ritenute di particolare rilevanza per garantire un adeguato livello della prestazioni viene prevista innanzitutto la realizzazione di indagini preliminari nel sito oggetto del cantiere (azione n.1) al fine di controllare “che lo stato dei luoghi non abbia subito modificazioni dalla fine della progettazione (per esempio apertura di cantieri limitrofi, modifiche della viabilità, etc...)”. In questo caso nel documento viene consigliato di “lasciare traccia del sopralluogo redigendo relativo verbale corredato da documentazione fotografica”.

Il documento prosegue con l’analisi dell’importante obbligo della verifica di idoneità del POS al quale la linea guida dedica l’azione n.2 citando il previsto passaggio di tale azione anche per il tramite dell’impresa affidataria per ogni POS dell’impresa esecutrice.

Nella linea guida viene data particolare importanza al rapporto del coordinatore con l’affidataria, soggetto di riferimento per la gestione di tutte le imprese esecutrici e garante dell’applicazione delle misure di prevenzione e protezione, secondo quanto disposto dalla normativa nel titolo IV del Testo Unico.

Per sfruttare al meglio il ruolo dell’affidataria nel documento viene prevista la convocazione di specifiche riunioni di coordinamento non soltanto prima dell’inizio dei lavori ma anche in successivi momenti strategicamente importanti, come l’ingresso in cantiere di nuove imprese, l’inizio di nuove macrofasi del cronoprogramma, alla vigilia di possibili interferenze o dell’inizio di lavorazioni particolarmente pericolose. A questo strumento il documento del CNI dedica i paragrafi successivi (azioni n.3, n.4 e n.5), entrando nel dettaglio dei contenuti degli argomenti consigliati in sede di riunione, dalla rispondenza del cronoprogramma alle modalità di coordinamento, dai contenuti dei PSC e dalle eventuali proposte di modifica da parte delle imprese all’organizzazione delle squadre di soccorso del cantiere.

La linea guida prende in considerazione anche l’eventualità, purtroppo assai frequente, che all’interno dell’area di cantiere sia presente personale o intere imprese non autorizzate, fornendo (azione n.6) chiara indicazione della necessità di allontanamento di questi soggetti, dato che l’idoneità tecnico professionale e la relativa documentazione non sono stati verificati preventivamente ma soprattutto perché tale imprevista presenza non ha avuto modo di essere coordinata con le attività delle imprese già in cantiere da parte del coordinatore.

In merito alla “frequenza” dei sopralluoghi in cantiere, dopo un ampio dibattito che ha coinvolto a livello consultivo anche alcune ASL regionali, nel documento (azione n.7) non è stata stabilita una periodicità minima, bensì è stata posta in evidenza la necessità di programmare le visite in relazione al reale andamento dei lavori e delle previste interferenze. Si è ritenuto infatti che vincolare eccessivamente l’attività professionale del coordinatore in misura genericamente predefinita, privandolo della prerogativa dell’autonomia di valutazione della migliore attività di coordinamento possibile, non porti all’innalzamento del livello di sicurezza. Viceversa, in relazione alla peculiarità del cantiere, si è pensato più opportuno attribuire alla stazione appaltante il compito di definire eventuali obblighi aggiuntivi in capo al coordinatore, quali ad esempio il numero di visite minime in cantiere commisurate alla specifica opera da realizzare.

Il documento si conclude con il richiamo ad alcune azioni previste specificatamente dall’art.92 del Testo Unico (azioni n.8, n.9, n.10, n.11), aggiungendo nel paragrafo 12 (azione n.12) un riferimento all’indispensabile aggiornamento finale del Fascicolo, un elaborato che, pur essendo la sua redazione un obbligo di legge, viene spesso trascurato dalle stazioni appaltanti, con la grave conseguenza di perdere la funzione che gli viene attribuita dal legislatore europeo consistente nella definizione delle misure progettuali utili a garantire la sicurezza di chi fruirà dell’opera finale e di chi dovrà accedervi per svolgervi attività quali manutenzioni, controlli, pulizie, ecc.

Curiosità finale: il testo si è occupato anche della possibilità che il CSE, mantenendo comunque la piena responsabilità dell’incarico ricevuto in quanto non delegabile, possa avvalersi per lo svolgimento della propria attività di collaboratori purché siano dotati di adeguate capacità e formazione.

In definitiva dal contenuto delle Linee Guida del CSE emerge chiaramente un ruolo manageriale del coordinatore, molto diverso dalle interpretazioni della prima ora in cui tutti i principali attori, dal committente all’affidataria, dagli organi di vigilanza alla magistratura, si aspettavano dal coordinatore in fase di esecuzione soprattutto una funzione operativa di controllo costante delle attività in corso all’interno del cantiere. Oggi possiamo dire che non è più così.

Linee guida per il coordinatore della sicurezza in fase di progettazione (CSP)

Nella redazione delle Linee Guida per il CSP si è provveduto ad analizzare preventivamente le normative di recepimento della direttiva "cantieri" da parte di altri importanti Stati dell'Unione Europea, riscontrando nei Paesi più avanzati un chiaro allineamento verso un ruolo prettamente progettuale del Coordinatore per la sicurezza in questa fase.

Il motivo di questo approfondimento “straniero” del progetto deriva dal sospetto che vi sia spesso una sottovalutazione evidente, da parte dei committenti, del ruolo di progettista della sicurezza che dovrebbe avere il coordinatore. E proprio il confronto con le normative europee di recepimento della direttiva cantieri ha confermato tale sospetto. Per questo motivo uno dei principi su cui è stata impostata la Linea Guida è il coinvolgimento precoce del CSP, unica strada percorribile per ottenere nel progetto dell’opera un contributo da parte di un esperto della sicurezza utile a garantire la sicurezza dei lavoratori durante l’esecuzione dell’opera e, ad opera conclusa, di tutte le persone che la utilizzano o che sono chiamate a frequentarla.

Il motivo per cui ancora oggi si riscontrano casi di CSP chiamati a redigere un Piano di Sicurezza e Coordinamento alla vigilia dell’inizio dei lavori in cantiere o casi di assenza del Fascicolo tecnico (questo sconosciuto!) è prova evidente della mancanza di sensibilità verso una parte del progetto fondamentale per garantire la sicurezza futura delle maestranze e in generale delle persone.

Il documento anche in questo caso si articola in due parti: una premessa in cui viene evidenziato lo scopo della Linea Guida a cui è stato aggiunto un breve riepilogo degli obblighi normativi ex art.91 del D.Lgs.81/2008, e una seconda parte contenente la descrizione delle azioni da mettere in atto non soltanto per garantire il rispetto della normativa vigente ma anche per garantire al coordinatore stesso un buon livello prestazionale a tutela propria e del committente.

Nella premessa l’attenzione viene posta sulla necessità che l’incarico del coordinatore in fase di progettazione avvenga precocemente, possibilmente contestualmente all’incarico del progettista dell’opera.

Per un efficace progettazione della sicurezza si è ritenuto indispensabile evidenziare la necessaria sinergia tra committente (e/o Responsabile dei Lavori), progettista e coordinatore. Questa interazione tra i tre soggetti citati determina infatti l’attivazione di un processo virtuoso che genera uno studio approfondito delle migliori soluzioni per la tutela della salute e della sicurezza di tutti coloro interessati alla realizzazione e alla futura fruizione dell’opera.

Per una migliore comprensione di tale scelta nell’impostazione del documento, è opportuno segnalare che in alcuni Paesi europei, proprio nell’intento di garantire il fondamentale coinvolgimento precoce del coordinatore, è sanzionato l’incarico tardivo del coordinatore o viene impedita da parte del notaio la vendita dell’immobile in assenza del Fascicolo Tecnico (in Francia ndr).

La seconda parte del documento si articola in 17 azioni, relative alle attività di indagine preliminare e di progetto.

In primo luogo è prevista un’azione a garanzia della professionalità e dei requisiti del coordinatore, consistente nella sua dichiarazione del possesso dei requisiti abilitanti tra cui la frequenza al corso di formazione previsto dall’art.98 c.2 e dei successivi aggiornamenti, e della polizza assicurativa (azione n.2), e l’opportunità di informare il committente sulla possibilità di nominare il Responsabile dei Lavori riducendo così le responsabilità penali (azione n.3) e sul fatto che il Piano di Coordinamento e il Fascicolo sono parti integranti del contratto d’opera (azione n.4).

Nel primo paragrafo (azione n.1), tramite lo specifico riferimento al preciso momento della sottoscrizione del disciplinare di incarico congiunta del progettista e del coordinatore, viene ripreso il principio della necessità di un incarico precoce del CSP. Soltanto in questo modo sarà infatti possibile, nel rispetto di quanto indicato nella direttiva cantieri, “influire sulle scelte progettuali, sulle soluzioni architettoniche e sulle tecnologie costruttive da adottare, con lo specifico obiettivo di eliminare o ridurre i rischi per la salute e la sicurezza dei lavoratori durante la fase esecutiva (e manutentiva) dell’opera da realizzare”.

In relazione all’obbligo di redigere il Piano di Sicurezza e Coordinamento, vengono successivamente ricordati alcuni aspetti molto importanti per una corretta elaborazione del documento, quali:

  • la richiesta della documentazione in possesso del committente relativamente all’area o all’edificio interessati dal cantiere (azione n.5);
  • in caso di scavo l’esigenza di effettuare una valutazione dell’eventuale presenza di ordigni bellici inesplosi (azione n.7)
  • l’insieme delle documentazioni inerenti la presenza di sottoservizi, la mobilità, gli orari di lavoro, gli allacciamenti, ecc. (azione n.8).

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