Autorizzazione paesaggistica semplificata: i chiarimenti della Lombardia fanno scuola

La Regione Lombardia ha pubblicato interessanti chiarimenti sull'obbligatorietà del parere delle Commissioni paesaggio locali per i procedimenti di autorizzazione paesaggistica semplificata ex dpr 231/2017

E' obbligatorio il parere delle commissioni di paesaggio locali per i procedimnti di autorizzazione paesaggistica semplificata? E ancora: nei territori assoggettati a tutela paesaggistica ex d.lgs. 42/2004 è dovuta, qualora il dpr 31/2017 escluda l'obbligo della acquisizione della autorizzazione paesaggistica, la presentazione dell'esame paesistico? 

Alle importanti e 'succose' domande ha risposto la Regione Lombardia, con due comunicati (n.144 e 145 dello scorso 22 ottobre) rivolti agli enti locali lombardi ma, di riflesso, utili in senso lato sulla corretta applicazione delle regole del dpr 231/2017 in materia di autorizzazione paesaggistica. Di fatto, bisogna capire se le leggi regionali derogano o non derogano.

Autorizzazione paesaggistica semplificata: rinvio statico o dinamico? 

Nel comunicato n.144, dopo in breve excursus normativo della legislazione nazionale regionale in materia, si evidenzia che prima di tutto è necessario appurare se il rinvio alla disciplina dettata dal dpr 139/2010 operato dal comma 3 dell'art. 81 della legge regionale Lombardia debba qualificarsi quale rinvio c.d. statico - ovvero alla disposizione richiamata nella versione che questa aveva nel momento preciso della citazione - oppure se ci si trovi in presenza di un rinvio c.d. dinamico - ove, cioè, si fa riferimento alla fonte normativa più che alla stessa disposizione richiamata. 

Alla luce di quanto appena esposto, nonché della indubbia individuazione della voluntas legis, nel richiedere il parere della commissione per il paesaggio anche in caso di procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica, il riferimento alle procedure semplificate di cui al dpr 139/2010 contenuto nel succitato art. 81, comma 3, lett. a) della legge regionale deve dunque intendersi come riferito alla norma nazionale ora vigente in materia, ovvero al dpr 31/2017.

Pertanto ad oggi, in Lombardia, nulla è mutato circa l’obbligatorietà dell’acquisizione del parere della commissione per il paesaggio anche nel procedimento semplificato di autorizzazione paesaggistica.

In caso di omissione, si è in presenza di vizio di legittimità del provvedimento finale, per violazione di legge, con conseguente caducazione del provvedimento stesso, laddove impugnato nelle competenti sedi giurisdizionali.

Le tempistiche del parere: 20 giorni sono troppo pochi

In realtà, però, c'è anche un'altra criticità in materia di parere locale: troppo spesso, fanno notare i professionisti locali, l'acquisizione del parere delle commissioni per il paesaggio non consentirebbe alle amministrazioni procedenti, stante il lungo distacco temporale, tra le sedute delle commissioni medesime, di rispettare il termine di 20 giorni previsto per la trasmissione alla Soprintendenza della proposta di provvedimento.

Il dpr 139/2010 disponeva, al comma 12 dell’art. 4, che, anche nel caso in cui fosse necessario acquisire il parere della commissione per il paesaggio, doveva comunque essere fatto salvo "il rispetto del termine per la conclusione del procedimento" semplificato di autorizzazione.

Il dpr 31/2017 dispone invece, al comma 5 dell’art. 11, che l’Amministrazione procedente trasmette alla Soprintendenza una motivata proposta di accoglimento "entro il termine tassativo di venti giorni dal ricevimento dell’istanza ovvero, in caso di richiesta di integrazione documentale, dal ricevimento dell’ulteriore documentazione richiesta".

Pertanto, anche se formulate in termini differenti, le due norme si limitano a porre dei termini meramente ordinatori, e non perentori. È pertanto necessario ricordare che, come pacificamente affermato dalla giurisprudenza (ex multis, T.A.R. Lazio, Roma, Sez. I, 25-02-2015, n. 3342) "nessuna disposizione di legge ha elevato il termine per la conclusione del procedimento amministrativo a requisito di validità dell’atto amministrativo, rimanendo dunque lo stesso confinato sul piano dei comportamenti dell’amministrazione. E ciò in quanto l’esercizio della funzione pubblica è connotato dai requisiti della doverosità e della continuità, cosicché i termini fissati per il suo svolgimento hanno giocoforza carattere acceleratorio, in funzione del rispetto dei principi di buon andamento (97 Cost.), efficienza ed efficacia dell’azione amministrativa, e non già perentorio".

In definitiva:

• l’inutile decorso del termine di venti giorni assegnato all’Amministrazione procedente per la trasmissione alla Soprintendenza della proposta di provvedimento non fa venir meno in capo ad essa il potere di provvedere. Tuttavia, la mancata osservanza del termine di venti giorni di cui trattasi espone comunque l’Amministrazione procedente alle conseguenze previste dal comma 1 dell'art. 2 bis della legge 241/1990 per il ritardo nella conclusione del procedimento, ovvero "al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell’inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento";
• se anche costituisce onere dell’Amministrazione procedente porre in essere un apparato organizzativo adeguato ed efficiente, atto a garantire in ogni circostanza il rispetto dei tempi che la legge le assegna per i compiti ad essa riservati, ciò non significa che, in mancanza di tale apparato, si possano omettere adempimenti obbligatori per legge, pena la illegittimità del provvedimento conclusivo del procedimento.

Presentazione esame paestistico ed esclusione dall'obbligo di autorizzazione paesaggistica

Per chiarire se nei territori assoggettati a tutela paesaggistica ex d.lgs. 42/2004 sia dovuta, qualora il dpr 31/2017 escluda l'obbligo della acquisizione della autorizzazione paesaggistica, la presentazione dell’esame paesistico, la Regione Lombardia evidenzia che:

• l'art. 35 delle NTA del PPR dispone, al comma 1, che "in tutto il territorio regionale i progetti che incidono sull’esteriore aspetto dei luoghi e degli edifici […] devono essere preceduti dall’esame di impatto paesistico". Il successivo comma 5 dispone che, nelle aree che sono invece assoggettate a specifica tutela paesaggistica, la procedura preordinata al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica sostituisce l’esame paesistico. Ne deriva che ci si deve orientare sulla base di una partizione del territorio regionale tra aree non assoggettate, ovvero assoggettate, a vincolo paesaggistico, e non, invece, in base alla tipologia degli interventi da realizzarsi;
• in virtù di ciò, la lettura dell’art. 35 sopra prospettata non può certo essere messa in discussione dalla circostanza che, successivamente all’approvazione del PPR, il legislatore nazionale, per il tramite, appunto, del dpr 31/2017, ha ampliato il novero degli interventi che sono stati valutati a priori irrilevanti sotto il profilo paesaggistico in ragione della loro particolare natura e, come tali, esclusi quindi dall’autorizzazione paesaggistica. 

I DUE COMUNICATI INTEGRALI SONO CONTENUTI ALLA FINE DEL BUR REGIONE LOMBARDIA DISPONIBILE IN ALLEGATO