Permesso di costruire: se i lavori non cominciano davvero, il titolo decade. Quando parte il cantiere?

I lavori edilizi possono allora ritenersi "iniziati" quando consistano nella compiuta organizzazione del cantiere, nell'innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri, nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio, e non, ad esempio, in presenza di soli lavori di livellamento del terreno o di sbancamento.

Ne deriva che non può ritenersi esistente un effettivo inizio lavori nel caso di lavori di recinzione, apposizione del cartello con l’indicazione dei dati del titolo edilizio, dei nominativi dei tecnici e dell’impresa incaricati, della data di inizio lavori, la realizzazione di un pozzo per l’acqua potabile e l’avvio dei contatti con l’ENEL per la fornitura di energia elettrica.

La demarcazione, molto importante perché c'è una tempistica entro la quale i lavori edilizi devono iniziare, altrimenti il permesso di costruire decade (art.15 dpr 380/2001, massimo 1 anno), l'ha ricordata il Tar Toscana nella sentenza 1426/2018 dello scorso 30 ottobre, che ha respinto il ricorso di un privato contro il provvedimento comunale di decadenza del permesso di costruire.

Le tempistiche tra rilascio del permesso e inizio dei lavori

Nel 'nostro' caso, con provvedimento del 28 dicembre 2005, il comune aveva rilasciato ad un privato - subentrato nella pratica avviata da altra persona - il permesso di costruire relativo a un intervento di ristrutturazione urbanistica su di un immobile di sua proprietà. Il termine per l’inizio dei lavori era stabilito in dodici mesi dal rilascio del permesso (entro il 27 dicembre 2006), e quello per l’ultimazione dei lavori in trentasei mesi dal loro inizio (entro il 27 dicembre 2009).

Dopo aver dato avvio alle attività propedeutiche occorrenti per ottemperare alle prescrizioni apposte al permesso, ed avere installato il cantiere e demolito il rudere, il proprietario è però deceduto: il 21 gennaio 2008, così, il comune ha ordinato la sospensione dei lavori indirizzando il relativo provvedimento, in mancanza di eredi noti del proprietario deceduto, all’originaria richiedentedel permesso di costruire.

La sospensione è stata prorogata poi di quarantacinque giorni con nuovo provvedimento del 29 febbraio 2008, indirizzato stavolta al figlio del proprietario deceduto: ciò perché il permesso di costruire si trasferisce a causa di morte insieme all’immobile, ai sensi dell’art. 11 co. 2 d.P.R. 380/2001 (e dell’art. 77 co. 5 l.r. toscana n. 1/2005, applicabile ratione temporis alla fattispecie), senza che qui importi stabilire se il subingresso operi di diritto in via automatica, ovvero richieda la mediazione di un provvedimento di voltura.

Gli adempimenti preliminari per propedeutici ai lavori edilizi

Ciò che ci interessa prioritariamente, però, sono il secondo e il terzo motivo di ricorso del figlio: secondo lui infatti il permesso di costruire rilasciato al suo dante causa conteneva diverse prescrizioni, consistenti in una serie di adempimenti da eseguirsi prima dell’inizio dei lavori; e il comune avrebbe dovuto computare l’effettiva decorrenza del termine per l’inizio dei lavori non dalla data di rilascio del permesso, ma dal completamento delle attività preliminari.

Niente da fare: per il Tar la censura è inammissibile, atteso che la decorrenza del termine per l’inizio dei lavori è stabilita dallo stesso permesso di costruire, che espressamente fissa lo spirare del termine al 27 dicembre 2006 con previsione rimasta inoppugnata.

In ogni caso - sottolineano i giudici - la tesi del ricorrente è in frontale contrasto con la complessiva disciplina dettata dall’art. 15 co. 2 dpr 380/2001, nel testo vigente all’epoca dei fatti di causa, secondo cui il termine per l’inizio dei lavori non può essere superiore a un anno dal rilascio del titolo, salva la possibilità del titolare di chiederne la proroga per fatti estranei alla volontà del titolare. Anche ad ammettere che l’intervento da realizzare fosse particolarmente impegnativo, tenuto conto della disagiata ubicazione dell’area interessata ai lavori, l’esistenza delle condizioni per il superamento del termine legale per l’inizio dei lavori avrebbe pertanto dovuto essere sottoposta al preventivo vaglio del Comune, e non può ora pretendersi che il giudice supplisca alla valutazione amministrativa a suo tempo non sollecitata dagli interessati nelle forme di legge.

Le attività che certificano l'avvio dei lavori

Il terzo motivo, anch'esso 'cassato' dal Tar, riguarda invece la valutazione delle attività realizzate in forza del permesso di costruire, che, ad avviso del ricorrente, integrerebbero un effettivo inizio dell’intervento assentito. In particolare, sarebbero stati eseguiti: un idoneo accesso carrabile dalla strada al lotto interessato dall’intervento, come prescritto dal piano della sicurezza all’uopo apprestato; l’impianto del cantiere; il pozzo per la fornitura dell’acqua dolce; la demolizione del manufatto diruto preesistente; la richiesta della fornitura di energia elettrica; le opere di sbancamento e di scavo; la messa in opera delle “modine” per lo stacco del fabbricato destinato a garage.

Tornando a quanto già esposto in avvio, il Tar comunque precisa che è noto che quella di effettivo inizio dei lavori è una nozione elastica, giacchè il rispetto del termine di cui all’art. 15 co. 2 d.P.R. 380/2001 si desume dagli indizi rilevati sul sito dell’intervento, che debbono essere di entità tale da scongiurare il rischio che il termine legale di decadenza venga ad essere eluso attraverso opere fittizie e simboliche.

I lavori possono allora ritenersi “iniziati” quando consistano nella compiuta organizzazione del cantiere, nell'innalzamento di elementi portanti, nella elevazione di muri, nella esecuzione di scavi preordinati al gettito delle fondazioni del costruendo edificio, e non, ad esempio, in presenza di soli lavori di livellamento del terreno o di sbancamento (giurisprudenza costante, per tutte cfr. Cons. Stato, sez. IV, 24 gennaio 2018, n. 467; id., sez. VI, 19 settembre 2017, n. 4381).

Ma i sopralluoghi effettuati dal comune resistente tra il gennaio e il maggio del 2008 attestano la presenza 'solo' di una recinzione di cantiere corredata del corrispondente cartello con l’indicazione dei dati del titolo edilizio, dei nominativi dei tecnici e dell’impresa incaricati, della data di inizio lavori (22 dicembre 2006). La documentazione fotografica in atti mostra un’area libera, ricoperta da erbacce, in un punto della quale sembrano essere stati eseguiti modesti lavori di scavo. Non sono presenti macchinari o attrezzature di alcun genere.

Quanto alla demolizione del rudere, essa rappresenta al più un’opera preparatoria, inidonea a integrare l’effettivo avvio dei lavori perché non univocamente concludente nel senso della volontà di attuare il programma edificatorio oggetto del permesso di costruire. Essa non attiene, infatti, all’avvio dei lavori relativi alla parte qualificante del progetto (la nuova abitazione) e, pertanto, può presumersi diretta a evitare la decadenza del titolo (depone in questo senso anche la data di inizio dei lavori indicata sul cartello di cantiere: il 22 dicembre 2016, appena cinque giorni prima della scadenza).

LA SENTENZA INTEGRALE E' DISPONIBILE IN FORMATO PDF