Glossario edilizia libera: maneggiare con cura

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Glossario edilizia libera: maneggiare con cura

Il caso Glossario

In un altro mio scritto su “Pergotende & C” ho messo in evidenza alcune conseguenze di un’applicazione acritica del d.m. 2 marzo 2018 come testimoniano le sentenze del giudice amministrativo (dimostrative di un sotteso contenzioso) e concludevo sulla sostanziale inutilità di uno strumento che vorrebbe apparire di semplice applicazione e di univoca e indiscutibile oggettività.

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Anche perché a forza di emanare norme semplificatrici stiamo creando non uno, ma una serie di manuali da dover consultare prima di mettere mano ad un’operazione edilizia perdendo di vista proprio quella semplicità che volevamo perseguire (e, a volte, anche il “buon senso comune” che non guasterebbe mai nello svolgimento di qualsiasi attività).

Abbiamo infatti già commentato che sono almeno tre gli strumenti che la (cosiddetta) “semplificazione” ci impone di consultare (più, beninteso, le eventuali leggi regionali nell’esercizio di quei poteri concorrenti che la Costituzione – articolo 117 - riconosce in ambito urbanistico ed edilizio).

La disamina

Verifichiamo, per cominciare, i contenuti dell’allegato A - Sezione II - al d.lgs. 222/2016 che ha profondamente rinnovato il regime degli atti amministrativi in edilizia anche a seguito delle più recenti modifiche apportate alla legge n. 241/90 che ha generalizzato l’istituto della s.c.i.a. e dell’autorizzazione (permesso) per silenzio-assenso.

Al fine di dare un’esemplificazione pratica (e soprattutto coordinata e complessiva) dell’applicazione della nuova normativa (anche alla luce delle recenti modifiche e integrazioni della legge n. 241/90, il Legislatore si è preso l’onere di fare la ricognizione di tutte le attività edilizie possibili descritte non solo nel DPR 380/01 (modificato) -  che si occupa di edilizia -, ma anche in diversi provvedimenti normativi. Sì, perché sappiamo bene che il nostro legislatore ama introdurre adempimenti amministrativi edilizi anche quando tratta di tutt’altro.

Ne è uscito un Tomo così strutturato:

  • Sez. I – 107 tipologie di attività commerciali (67 pagine)
  • Sez. II – 105 tipologie di attività edilizie (in 54 pagine)
  • Sez. III – 34 tipologie di attività ambientali (in 10 pagine)

Le innovazioni meritavano un riordino per cui si può dire che l’intenzione era lodevole, il lavoro è stato ad un tempo certosino e titanico, il risultato di assoluto pregio, l’utilità indiscussa.

Anche se non esente da qualche difficoltà interpretativa e qualche pecca.

Adesso conosciamo l’universo delle attività possibili (in questa sede ci interessano quelle edilizie) con a fianco di ognuna il regime autorizzativo dovuto per legge e il riferimento normativo che le regola.

E che contiene anche l’elencazione delle attività di edilizia libera che sono 10 in totale o, per essere più precisi, 10 di vera edilizia libera (quella per cui non necessita nulla) e una di edilizia che proprio libera libera non è in quanto soggetta a comunicazione di inizio lavori (quella delle opere temporanee che per questo definirei meglio “edilizia para-libera”, ex art. 6 lett. e-bis - DPR 380/01) che l’allegato A puntualmente annota al n. 26 dell’elenco della sez. II.

Queste attività di “edilizia libera” sono descritte nell’Allegato A

(punti 1,2,16,21,23,24,25,26,27,28,29) con la letterale definizione che ne dà il DPR 380/01 che potremmo definire “concettuale” perché ne individua la natura senza scendere in dettagli esecutivi. Definizioni comunque esaustive – che bastano ed avanzano come vedremo - per individuare le operazioni che ogni definizione racchiude.

Ma il d.lgs. 222/16 ha previsto una ulteriore specificazione di tali definizioni rinviandole ad un successivo decreto da emanarsi entro sessanta giorni; evidentemente l’operazione si è rivelata più complessa del previsto perché il Ministero ha previsto più decreti (e non uno) di cui il primo è stato emanato dopo oltre un anno (il 2 marzo 2018) e riguarda solo l’edilizia libera (e non è neppure un elenco completo). Dunque ci saranno altri decreti ulteriormente differiti per le opere soggette a s.c.i.a., s.c.i.a. alternativa, permesso di costruire e c.i.l.a.. Ma di questo diremo in chiusura.

Esaminiamo allora il primo nato sull’edilizia libera (d.m. 2.3.2018) per valutarne l’effettiva efficacia (di cui già abbiamo detto in parte nella precedente disamina sulle pergotende).

Nella tabella allegata al d.m. 02.03.2018 dobbiamo rilevare che delle 11 tipologie di opere di edilizia libera previste dal DPR 380/01 :

  • la definizione delle:
    • pompe di calore (art. 6, comma 1, lett. a-bis),
    • attività di ricerca nel sottosuolo (art. 6, comma 1, lett. c),
    • serre (art. 6,comma 1, lett. e),
    • pannelli fotovoltaici (art. 6, comma 1, lett. e-quater)
    • manufatti leggeri i strutture ricettive (art. 3, comma 1, lett.e5) 

vengono riproposte pari pari (anzi meno complete) rispetto al testo del DPR; dunque nulla aggiungono (ovvero sono inutili);

  • la definizione delle opere di manutenzione ordinaria invece viene frazionata in 25 (!) sottocategorie da cui apprendiamo che ….. “la riparazione, sostituzione, rinnovamento, efficientamento, messa a norma, integrazione, … “ degli impianti “elettrico, igienico-sanitario, illuminazione, climatizzazione, estrazione fumi, manto di copertura, scale di arredo (!), …“ rientrano nella manutenzione ordinaria! Chi ha mai pensato il contrario? Sono tutte definizioni già desumibili inequivocabilmente della descrizione concettuale della manutenzione ordinaria che, senza tanti elenchi non esaustivi, la norma individua come “manutenzione riparativa”. L’elencazione del d.m. è banale e superflua; direi imbarazzante se rivolta a dei tecnici. E apprendiamo anche che rientrano nella manutenzione ordinaria sia il “controsoffitto non strutturale” sia quello “strutturale”, ma mentre il primo può essere anche installato ex novo il secondo può essere solo rinnovato o riparato (come se già la definizione di “strutturale” non bastasse a farlo rientrare di per sé nella categoria della manutenzione straordinaria (le parole hanno un senso anche per i non tecnici).
  • Sui movimenti di terra però (comma 1, lett.d) secondo me raggiungiamo l’apice perché apprendiamo che “la manutenzione e gestione” della “Vegetazione spontanea” sono “opere di edilizia libera” ! E, mi chiedo, la potatura di un giardino coltivato no? Se qualcuno in assenza del decreto avesse mai ritenuto che fosse dovuta una qualche autorizzazione (edilizia poi?) per potare le piante (spontanee o no) andava ricoverato d’urgenza con un TSO (Trattamento Sanitario Obbligatorio).
  • Sulle opere di arredo (comma 1, lett. e-quinquies) abbiamo già detto in commento alle pergotende. I concetti di “limitate dimensioni” e “non infissione al suolo” sono soggettivi e non risolvono in modo univoco l’interpretazione delle tipologie ammesse ad edilizia libera. Vanno esaminate caso per caso.

Dobbiamo però aggiungere una sostanziale differenza di queste attrezzature con quelle relative alle opere contingenti e temporanee.

  • Per le opere contingenti e temporanee (comma 1, lett. e-bis) il decreto disarticola in 5 sottotipologie le opere possibili e in esse riporta ancora il gazebo – di cui aveva già detto in merito alle opere di arredo – aggiungendo però anche gli stand fieristici e agli elementi espositivi vari, tensostrutture, pressostrutture e assimilabili. Anche qui non ne definisce la dimensione, ma questa volta a ragione perché - mentre per le opere di arredo la dimensione è fondamentale per poterle annoverare tra l’edilizia liberaper le “opere temporanee” la loro ammissibilità ad essere qualificate “edilizia libera” non dipende né dal tipo di struttura o di materiale, né tanto meno dalla dimensione, ma esclusivamente dalla permanenza in sito limitata nel tempo. Da ciò però consegue che, se il “tempo” è l’unico parametro di valutazione per farle rientrare nell’edilizia libera, l’elencazione delle tipologie di opere è superflua (anzi induce il dubbio che se non sono descritte non siano ammesse !).
  • Per l’eliminazione della barriere architettoniche poi (comma 1, lett. b)) la tabella del d.m. 2018 propone diverse tipologie di opere possibili in edilizia libera tra cui l’ascensore (che deve essere per forza interno perché il testo della norma già esclude quelli esterni) per il quale precisa “purché non incida sulla struttura portante” nel qual caso …? Nulla dice e si presta a diverse interpretazioni di cui avremo modo di parlare.
    Se, per contro, leggessimo i punti 21 e 22 dell’allegato A al d.lgs. 222/2016 troveremmo già una descrizione più completa visto che suddivide (concettualmente e non per descrizione di dettaglio) la eliminazione delle barriere architettoniche in “normale” (punto 21: edilizia libera) e “pesante” (punto 22 che direttamente viene inquadrata nell’articolo 6-bis per il principio di residualità assoggettandola a c.i.l.a.). Anche in questo caso il dettaglio del d.m. è superfluo e non risolutivo e nulla aggiunge alla disamina dell’allegato A al d.lgs. 222/16 che, anzi, è più esaustiva.

Ma siccome l’elenco del decreto 2 marzo 2018 non è esaustivo, se non troviamo l’esatta esatta definizione di tutti i dettagli operativi cosa facciamo? Interpretiamo, e cioè torniamo a quell’attività di discernimento tecnico sostanziale che avremmo dovuto sempre aver presente nell’operare.

Per questo confermo quanto già detto in altra sede. Il decreto è inutile.

Suggerimento

Lasciamo alla dottrina e alla pubblicistica non istituzionale il compito di compilare manuali d’ausilio per gli operatori (saranno strumenti di lavoro opinabili e modificabili), ma irrigidire in norma di legge o di regolamento l’operatività di dettaglio (sempre difficilmente adeguabile ai mutamenti della realtà o alle norme sopravvenute – perché ci saranno sempre sopravvenienze ! -) lo trovo inutile, fuorviante e diseducativo perché fornisce al tecnico l’alibi di non esercitare più quella capacità di interpretazione che appartiene (e deve continuare ad appartenere) alla sua formazione professionale (compresa la discrezionalità tecnica).

Le facoltà non esercitate finiscono per atrofizzarsi.

Dal punto di vista formativo i manuali sono un esproprio delle capacità di elaborazione concettuale e di discernimento tecnico.

Si diventa incapaci di pensare e si delega fideisticamente alle competenze di un qualcuno sovraordinato pensando di esentarsi dalle responsabilità.

Dal punto di vista pratico poi, si entra in una spirale perversa di provvedimenti che si devono rincorrere. Infatti il d.lgs. 222/2016 promette che si aggiornerà periodicamente (comma 7 dell’articolo 3) con decreto ministeriale previa intesa con “la Conferenza Unificata” (dunque con una procedura rigida e non breve). Ma se qualcosa cambierà nell’allegato A, a cascata si dovranno adeguare anche il d.m. 2 marzo 2018 e anche tutti quelli che seguiranno sulla s.c.i.a., c.i.l.a. e permesso  decreti che già l’articolo 1, comma 2 prevedono di dover emanare. Una bella girandola di norme sulla cui tempestività ci permettiamo di sollevare qualche dubbio (visti autorevoli precedenti).

Anzi, se vogliamo essere pignoli, l’occasione di una rettifica/integrazione a dire il vero c’è già e la si deduce proprio dal d.m. 2 marzo 2018. 

Il quale ci fa sapere al punto 27 che anche “i depositi di gas petrolio liquefatti di capacità complessiva non superiore a 13 mc” sono opere di edilizia libera ai sensi dell’articolo 17 del d.lgs. n. 128/2006. L’allegato A al d.lgs. 222/2016 (di cui abbiamo apprezzato l’intento e lo sforzo) e che pure si era peritato di raccogliere anche le opere estranee al DPR 380/01, se ne era dimenticato; errore perdonabile, succede anche ai migliori. Già questa però sarebbe una motivazione di aggiornamento ufficiale dell’Allegato A . 

Ma c’è una preoccupazione finale. Non di metodo ma di merito.

A differenza del d.lgs. 222/2016 che non precisa così in dettaglio i contenuti degli emanandi decreti, il d.m. 2 marzo 2018 promette all’articolo 1, comma 2 che “con successivi decreti” sarà completato il “glossario unico” in relazione alle opere edilizie realizzabili mediante s.c.i.a, permesso e s.ci.a. alternativa al permesso e, aggiunge, anche “per le opere edilizie realizzabili mediante c.i.l.a.” (?!?!).

Ma come? Il principio di individuazione del procedimento edilizio fissato dal DPR 380/01 ancor oggi fondante e valido (chiaramente espresso nell’incipit dell’articolo 6-bis relativo alla c.i.l.a.) è quello di residualità.

Che consiste in questo: una volta descritto puntualmente tutto ciò che va annoverato nell’edilizia libera (c.i.l. compresa), oppure soggetto a permesso o a s.c.i.a. (ovvero una volta compilati i tre elenchi) tutte le altre opere vanno soggette a c.i.l.a. (!) col principio, appunto, di residualità. Il quale, come è noto, si basa sulla semplice “non presenza” nei tre elenchi suddetti, ed esclude tassativamente la redazione di un quarto elenco che contraddirebbe il principio di residualità.

Se il Legislatore farà gli elenchi della s.c.i.a. e dei permessi compirà un’operazione (a nostro avviso) inopportuna ma non incongrua; se redigerà l’elenco delle c.i.l.a. contraddirà e smentirà se stesso e i principi fondanti del DPR 380/01.


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