La revisione delle procedure di prevenzione incendi del DPR 151/2011: qualche proposta di modifica

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Negli ultimi tempi si sono diffuse notizie in merito alla possibilità che il Corpo Nazionale VVF intenda procedere alla revisione delle procedure di prevenzione incendi contenute nel DPR 1 agosto 2011 n. 151. Si confida che la revisione non sia considerata come un lavoro esclusivamente di competenza interna al Corpo Nazionale VVF, ma che si coinvolgano in questo lavoro tutte le parti in causa: professionisti antincendio, Ordini e Collegi professionali, rappresentanze delle federazioni e confederazioni interessate, ecc., in modo da sfruttare quanto più possibile le molteplici esperienze, positive e nel caso anche negative, che tutti gli attori hanno incontrato negli 8 anni di applicazione del DPR 151/2011.

Le possibilità che questa revisione venga finalmente alla luce sono decisamente aumentate da quando si è stabilito di dare un deciso colpo di acceleratore al cosiddetto “Codice” di prevenzione incendi, cioè il D.M. 3.8.2015. La relazione fra queste due normative non è immediata e quindi merita una breve digressione.

La relazione tra il DPR 151/2011 e DM 3 agosto 2015

Il Codice, si dirà, è una normativa prettamente tecnica e non procedurale: non si interessa di procedure ma solo di misure di prevenzione e protezione. Come è allora possibile che il progressivo ampliamento del campo di applicazione del Codice abbia effetti sulle procedure o ne richieda cambiamenti? Nonostante le apparenze, invece è possibile: se non altro perché le varie RTV che sono state emanate, e che iniziano ad inserirsi in numero sempre maggiore nel Codice, non sempre combaciano perfettamente con quanto contenuto nell’Allegato I del DPR 151/2011.

Tanto per fare un esempio e capirci meglio, prendiamo le attività commerciali.

Il DPR 151/2011 indica alcune soglie fissate sulla base della superficie lorda: sopra i 400 mq, le attività commerciali sono soggette al controllo dei VVF ed occorre attivare le conseguenti procedure di prevenzione incendi. Fra i 400 ed i 600 mq, le attività commerciali sono considerate di Categoria A, cioè quelle (concediamoci la brutale semplificazione) considerate “meno pericolose”; fra i 600 ed i 1.500 mq le attività commerciali sono in Categoria B, e sopra i 1.500 mq sono in Categoria C.

Già dall’emanazione del DPR 151/2011 questa suddivisione era sembrata molto poco aderente alla realtà delle attività commerciali in Italia. Se si vanno a considerare i numeri che fornisce Federdistribuzione, infatti, la suddivisione adottata dal DPR 151/2011 non ha alcuna attinenza con la suddivisione che la grande distribuzione organizzata utilizza per i propri fini statistici o commerciali, dove le soglie sono 400 mq, 2.500 mq, 4.500 mq, 8.000 mq.

Fintanto che le discrepanze sono fra una normativa di prevenzione incendi e la realtà delle attività economiche, la cosa può stupire ma crea danni alla fine non eccessivi. Tuttavia il 23 novembre 2018 è uscita la RTV sulle attività commerciali, dove le stesse sono così suddivise, in relazione alla superficie lorda utile A:

  • AA: A ≤ 1.500 mq;
  • AB: 1.500 mq < A ≤ 3.000 mq;
  • AC: 3.000 mq < A ≤ 5.000 mq;
  • AD: 5.000 mq < A ≤ 10.000 mq;
  • AE: A > 10.000 mq.

Come è evidente, si tratta di una suddivisione che ha ben poco a che vedere con quella prevista dal DPR 151/2011, dove le Categorie A e B sono tutte contenute dentro la prima classificazione del D.M. 23.11.2018, e la Categoria C è suddivisa in ben 4 classificazioni secondo il D.M. 23.11.2018.

Fra l’altro, è immediato notare che la classificazione adottata dal D.M. 23.11.2018 è molto più aderente alla realtà della società, così come fotografata dai dati Federdistribuzione, rispetto alla classificazione adottata dal DPR 151/2011.

fotografata dai dati Federdistribuzione sulle attività  commerciali

Figura 1. Dati Federdistribuzione sulle attività commerciali in Italia (2017). 

Non sarà allora il caso di rivedere il DPR 151/2011?

Oltretutto, come spesso accade anche alle normative, l’occasione può essere sfruttata per fare il tagliando al DPR 151/2011 visto che, con l’uso di 8 anni, si è evidenziato che alcune parti meritano qualche limatina.

Abbiamo allora raccolto alcune delle proposte che circolano, senza pretendere di poter essere esaustivi di tutte le idee che circolano fra professionisti antincendio, ordini e collegi professionali ed associazioni di categoria, ma con il proposito di non stravolgere inutilmente l’impianto normativo già in essere. Andiamo quindi ad esporle, seguendo articolo per articolo il dettato del DPR 151/2011, sperando che possano essere di stimolo per una fruttuosa discussione.

Essendo tecnici, lasciamo volentieri ai giuristi la parte che viene scritta prima di “emana”, cioè tutta la parte dove vengono citate le varie normative che hanno condotto alla revisione del DPR 151/2011. Probabilmente però può essere utile indicare in questa lista anche il DM 3.8.2015.

Analisi del DPR 151/2011, qualche proposta di revisione articolo per articolo

Articolo 1: i SUAP

L’Art. 1 contiene le definizioni: cose si intende per “Comando”, per “CTR”, ecc. Andiamo subito alla lettera e), dove si definisce il SUAP, lo Sportello Unico per le Attività Produttive, come unico punto di accesso per il richiedente. Si tratta di una frase che occorre assolutamente modificare: probabilmente si tratta della modifica più importante fra tutte quelle proposte.

Sia ben chiaro che il SUAP può, in taluni casi, essere di aiuto alle imprese ed ai professionisti nello svolgimento degli obblighi burocratici, ma non è proprio possibile evitare di sottolineare che non sempre è così nel campo della prevenzione incendi: anzi. Le ragioni sono molteplici, e una spiegazione esaustiva del motivo per cui i SUAP, almeno nel caso della prevenzione incendi, costituiscono una enorme complicazione burocratica richiederebbe molto più spazio di quello a disposizione. Rimanderemo ad altra occasione una disamina precisa e ci limiteremo ad alcune sommarie indicazioni:

  1. Molti siti web dei SUAP non funzionano e cercare di utilizzarli richiede competenze informatiche molto avanzate, che poche persone possiedono, a volte perfino soltanto per accedere alla sezione del sito dove è possibile iniziare la compilazione.
  2. In Italia esistono circa 8.000 Comuni. Se ogni Comune decide di farsi un proprio sito SUAP diverso da tutti gli altri, otteniamo che il povero professionista antincendio si vede costretto ad accedere a 8.000 siti diversi, con 8.000 nomi utente diversi, con 8.000 password diverse, con 8.000 moduli diversi, con 8.000 procedure diverse….Per fortuna molti Comuni si sono associati in SUAP collettivi, ma resta il fatto che i siti sono molto diversi fra loro, con procedure diverse e modulistica diversa.
  3. Molta della modulistica richiesta da tutti i siti SUAP non ha alcuna attinenza con la modulistica indicata dal D.M. 7.8.2012 e talvolta perfino non ha la minima rilevanza ai fini antincendio. Al professionista antincendio vengono richiesti dati del tutto irrilevanti ai fini della sicurezza antincendio, e se vuole presentare egli è costretto ad assumersi la responsabilità di dichiarare e sottoscrivere dati che con la prevenzione incendi non c’entrano nulla.
  4. Diversi siti SUAP sono stati predisposti senza conoscere bene le procedure di prevenzione incendi, con il risultato che a volte sono richiesti documenti inesistenti, senza i quali tuttavia il sistema informatico non consente di proseguire.
  5. Molti SUAP, per il loro servizio, richiedono un pagamento. Si tratta di un ulteriore aumento dei costi burocratici in capo alle imprese.
  6. C’è talvolta scarso coordinamento fra SUAP e Comandi, con il risultato che i Comandi VVF non ricevono (o non ricevono in tempo) dai SUAP la documentazione necessaria.
  7. Anche nel caso raro ma non impossibile di sito SUAP che funziona, accessibile, dove si riesce a trovare la sezione relativa alla prevenzione incendi, ecc. ecc. ecc., resta comunque il fatto incontestabile che i SUAP costituiscono un ufficio che si va ad aggiungere a quello che poi effettivamente svolgerà la pratica, impedendo al cittadino di dialogare senza intermediari con i VVF. A fronte di questa complicazione, non si riescono ad individuare i vantaggi che ipoteticamente dovrebbero arrivare all’utente.

Non escludiamo che, in altri campi estranei alla prevenzione incendi, i SUAP possano essere utili. Nel caso di procedimenti che riguardano esclusivamente la prevenzione incendi, i SUAP sono una inutile e dannosa complicazione.

Tutto quanto sopra per arrivare ad una conclusione molto semplice: almeno nei procedimenti di prevenzione incendi è assolutamente indispensabile eliminare il SUAP come “unico punto di accesso per il richiedente”. Il testo dell’Art. 1, lettera e), deve essere quindi modificato come “SUAP: (…) costituisce uno dei punti di accesso per il richiedente…”

Questa sì che sarebbe una vera semplificazione.

Articolo 3: Enti e privati?

Con un salto arriviamo all’Art. 3, quello che si occupa dei progetti. La dizione “enti e privati responsabili delle attività” soggette è una dizione che si incontra per la prima volta qui ma poi viene ripetuta varie volte nel testo del decreto. Si tratta di una dizione che, dal punto di vista giuridico, ha probabilmente poco significato. Gli enti sono pubblici o privati. Forse il redattore voleva intendere persone giuridiche e persone fisiche? Ma anche in questo caso non ha rilevanza se il titolare di una attività sia una persona fisica o giuridica, ha rilevanza che si tratti, per l’appunto, del titolare dell’attività. Quindi è sufficiente, qui e nei successivi punti dove tale dizione compare, sostituire “titolari delle attività” ad “enti e privati”. 

Art. 3. La tempistica

Avviene molto spesso, per ragioni anche comprensibili, che il Comando VVF non emetta il parere di conformità antincendio nei tempi previsti dalla Legge. Ciò naturalmente è causa di perdite economiche per gli investitori ma, cosa ancora più grave, introduce incertezza nel processo decisionale. L’incertezza è proprio la caratteristica che gli investitori cercano di ridurre al minimo, perché non consente l’elaborazione ed il rispetto di un affidabile programma economico di investimento. Riuscire a ridurre questa incertezza sicuramente costituirebbe un notevole incentivo all’investimento in nuove realizzazioni ed in ristrutturazioni del patrimonio immobiliare esistente, soprattutto da parte di investitori stranieri, migliorando la situazione economica del Paese.

Si propone pertanto di inserire la clausola del silenzio-assenso: una volta trascorso il termine indicato, il progetto si intende approvato. Il pericolo ovviamente è che in questo modo vengano approvati d’ufficio anche progetti mal fatti e quindi potenzialmente pericolosi per la pubblica incolumità. Resta però il fatto che, anche quando un progetto è approvato ma contiene errori o non conformità, il titolare dell’attività è comunque sempre tenuto al rispetto della Legge: e quindi, in caso di successivo controllo, le manchevolezze restano riscontrabili e devono comunque essere sanate. In altri termini il titolare dell’attività, come tutti i cittadini della Repubblica, deve rispettare la Legge sempre e comunque: e se per caso il progetto, pur approvato, contiene difformità rispetto alla Legge, tali restano e devono essere corrette.

Non potrebbero essere corrette invece le parti oggetto di interpretazione, dove la legge non è chiara, è ambigua o lascia eccessivo spazio all’interpretazione; ma in questo caso la responsabilità non è del titolare dell’attività o del professionista antincendio, bensì di chi redige normative ambigue.

Art. 4: la SCIA non è una domanda

La SCIA è una segnalazione che il titolare dell’attività presenta al Comando. Nonostante siano passati 8 anni, ancora molti non si sono ben resi conto che non si tratta di una domanda a cui il Comando deve rispondere: no, si tratta invece di una segnalazione di cui il Comando deve semplicemente prendere atto.

Dato che il titolo autorizzativo è costituito dalla possibilità, da parte del titolare dell’attività, di dimostrare che la SCIA è stata effettivamente presentata, il titolare ha vari modi per poterlo dimostrare in funzione della modalità che ha scelto per la presentazione. In caso di tradizionale spedizione cartacea, può avvalersi della ricevuta di ritorno della raccomandata A/R; in caso di consegna a mano allo sportello, del timbro di ricezione da parte dell’Ufficio Prevenzione; in caso di presentazione al sito SUAP, spesso questi siti inviano una PEC di ricevuta pochi minuti dopo la presentazione; oppure in caso di presentazione direttamente al Comando VVF mediante PEC, dopo pochi minuti il sistema che gestisce la posta elettronica certificata invia al mittente un messaggio di avvenuta consegna.

Tutte queste modalità hanno valore legale nel dimostrare che la SCIA è stata presentata e costituiscono titolo autorizzativo, dal punto di vista antincendio, per l’esercizio dell’attività.

Purtroppo alcuni Comandi VVF non rilasciano immediatamente la ricevuta della SCIA alla presentazione a mano. Si potrebbe precisare nell’Art. 4 che il Comando è tenuto a rilasciare immediatamente la ricevuta della SCIA all’atto della presentazione, e che il controllo della documentazione allegata deve essere effettuato solo in un secondo tempo.

Art. 4. La visita tecnica

Occorre precisare che, durante la visita tecnica, il funzionario VVF è tenuto a verificare la rispondenza dei luoghi non alla normativa di prevenzione incendi, bensì esclusivamente a quanto indicato dal progetto approvato. È infatti evidente che se la visita tecnica si sostanzia in una verifica della rispondenza dell’attività alla normativa, allora non si comprende a cosa serva il progetto: si tratterebbe di un doppio controllo. In altri termini, se il controllo della rispondenza dell’attività alla normativa è stato effettuato e superato in sede di progetto, allora un secondo controllo non appare legittimo: appare invece corretto che il controllo avvenga per verificare la rispondenza dell’attività al progetto, che era già stato dal Comando ritenuto conforme alla normativa.

Un chiarimento in tal senso sarebbe utilissimo per evitare frequenti spiacevoli contestazioni da parte di funzionari VVF che effettuano le visite tecniche, quando questi non sono la stessa persona che ha approvato il progetto ed adottano interpretazioni differenti.

Si tratta naturalmente di contestazioni estremamente spiacevoli qualora avvengano in situazioni in cui il titolare dell’attività ha eseguito i lavori conformemente al progetto in perfetta buona fede e poi, quando ormai i lavori sono terminati e l’attività è già iniziata, una diversa interpretazione della normativa rimette in discussione l’investimento effettuato.

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