Progettualità e Integrazione nella Riforma del Codice dei Contratti

La memoria di ISTeA per l'indagine conoscitiva sull’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici

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La memoria presentata da ISTeA il giorno 10 Aprile 2019 alla Ottava Commissione del Senato della Repubblica, in occasione della indagine conoscitiva sull’applicazione del Codice dei Contratti Pubblici, ha rappresentato un significativo sforzo collegiale compiuto da parte della Società Scientifica, i cui contenuti, ovviamente anche dallo scrivente sottoscritti in qualità di Past President, devono istituzionalmente essere, con tutta evidenza, presentati da altri, che ne hanno rappresentatività più diretta.
Ciò che preme, tuttavia, sottolineare, a titolo personale, in queste brevi note, è che agli accademici, non essendo portatori di specifici interessi che, in quanto tali, sono legittimamente parziali, compete evidenziare, anche con proposte operative di rapida attuazione o almeno attuabilità, temi critici, entro una cornice di visione e di strategia.
Sarà, per certo, compito dei decisori politici assumere gli indirizzi che meglio crederanno, tenendo in conto tali scenari come più opportunamente riterranno.

D’altra parte, la trasposizione delle direttive comunitarie in materia di appalti e di concessioni, occasione obbligata per l’adozione del Codice nel 2016, è avvenuta in un periodo storico di rafforzamento della competitività dei candidati comunitari nei mercati domestici, in cui la digitalizzazione rivestiva il significato di modernizzazione delle procedure competitive per il dicastero competente, legato allo sviluppo economico, in Germania, o di loro dematerializzazione per quello francese.

In altre parole, per questi Stati Membri la portata del provvedimento riguardava l’efficientamento del mercato, nella sua esplicitazione corrente, mentre, nel caso italiano, di là da illeciti e da contenziosi, la grave crisi strutturale decennale del mercato e le notevole difficoltà della spesa pubblica suscitavano aspettative notevoli di riconfigurazione per la crescita: in parte avveratesi, nonostante una lettura pregiudiziale contraria tenda a negarlo, probabilmente anche perché si ostina a ricercare tracce del rilancio nelle categorie storiche, anziché in altre, ulteriori.

Riforma del Codice dei Contratti: «centralità del progetto» o «appalto integrato»

All’interno di un ampio e articolato percorso di analisi e di sintesi compiuto da ISTeA in argomento, stante la propria natura peculiare incentrata sulle tematiche gestionali e produttive, nell’ottica della centralità del ciclo di vita dei cespiti, declinata nel decreto legislativo come costi nel ciclo di vita, emerge la questione della cultura industriale che investe sinergicamente le precedenti fasi della committenza, della ideazione e della realizzazione degli interventi.

Locuzioni sempre più insistentemente ripetute in occasione dei provvedimenti di riforma del Codice dei Contratti Pubblici, quali «centralità del progetto» o «appalto integrato», proclamate o avversate, stanno, in effetti, a significare, iconicamente, persino, talvolta, ideologicamente, un consolidamento identitario delle singole ragioni e posizioni, da distinguere e da scandire sequenzialmente nell’ottica della rigorosa (e rigida) distribuzione e separazione delle competenze e delle responsabilità.

D’altronde, se, ad esempio, l’impresa di costruzioni è chiamata a precisare il proprio ruolo esecutivo nelle operazioni di sviluppo immobiliare private più avanzate, legate al concetto di Smart District, pure nelle iniziative partenariali previste dal Codice dei Contratti Pubblici, essa stenta a fuoriuscire dall’ambito realizzativo vero e proprio.
Si tratta di un atteggiamento del tutto comprensibile, per certi versi obbligato, ma occorre, altresì, iniziare a riflettere sulle modalità con cui la rivisitazione della catena del valore in atto nel comparto a livello internazionale sulla scorta delle categorie del rischio e della produttività, così rilevanti per gli investitori e per i finanziatori, tenda a espungere o a ridimensionare i soggetti tradizionali nella loro veste più abituale.

E, si badi bene, ciò non avviene esclusivamente, digitalmente, attraverso piattaforme industriali che si propongono di assemblare in cantiere su vasta scala componenti edilizi e impiantistici prodotti in manifattura (Katerra per tutti), che raccolgono importanti investimenti sui mercati finanziari più evoluti, ma anche grazie a piattaforme commerciali di disintermediazione di micro e di piccoli interventi di riqualificazione (Saint-Gobain per tutti).
La constatazione che siano, in particolare, gli ecosistemi digitali a consentire tutto ciò non fa che rafforzare la rilevanza dei passaggi contemporanei, in cui, per un verso, si insiste sulla «industrializzazione» dei processi (ben più che dei prodotti: come ISTeA sottolinea nella sua memoria, anche in funzione della predominanza degli interventi sul costruito nel nostro Paese) nella dimensione più tradizionale, ma nel quale, d’altro canto, si inizia a delineare un mercato dai tratti inauditi.

È evidente, inoltre, che tutte le versioni più accreditate del fenomeno epocale relativo alla digitalizzazione, in virtù proprio della priorità da attribuire alla vita utile di servizio di un bene immobiliare o infrastrutturale, nonché al suo valore sociale ed economico (ovvero sia alla sua capacità di contribuirvi, specie nelle fattispecie dei servizi erogabili), propongono l’assunzione da parte della Domanda (in questo caso Pubblica) di un ruolo fortemente progettuale, già, peraltro, adombrata embrionalmente dalla legge quadro sui lavori pubblici del 1994, da non confondersi con l’accezione classica che si offre della progettazione e, dunque, della sua controversa internalizzazione da parte della amministrazione pubblica.

Sennonché, lo si ricordi, la natura del processo di briefing a cui si riferiva il documento preliminare alla progettazione (poi documento di indirizzo preliminare), comparso nel 1999 nel regolamento generale di attuazione, era travisata dal fatto che il riferimento originario contemplava una dinamica evolutiva di interazione tra committenti e progettisti nel corsi dei primi livelli di ideazione.

Il fatto che al documento preliminare oggi si affianchi, nella prassi, il capitolato informativo, forza la riproposizione del ruolo di committenza in modi affatto diversi dal passato.

Poiché spesso, a questo proposito, si reclama una separazione tra coloro che richiedono e che verificano e coloro che concepiscono (ma che dovrebbero pure gestirne lo sviluppo) i contenuti progettuali, dunque previsionali, è interessante rilevare come il termine «integrazione» (dei soggetti, delle fasi, dei saperi) si sovrappone dialetticamente alla parola «distinzione»: contenuta anche nel documento di ISTeA, a testimonianza di una giustificata incertezza dei contemporanei rispetto a una condizione futura, in parte paradossale, che, per alcuni aspetti, sembrerebbe ispirarsi alla con-fusione, quanto meno intesa come con-divisione delle finalità.

Come ricordato innumerevoli volte in questi scritti, il ciclo di vita del cespite, ma ancor più i cicli delle vite dei suoi utenti, che sono l’elemento connotante della fase seconda della trasformazione dell’industria dell’ambiente costruito, allorché divengono la ragione prima della funzione di committenza, impongono per essa un compito che non sia più solo di istruttoria e di verifica, laddove sono le nozioni di «funzionamento» e di «prestazione» (dei beni come dei loro fruitori) a contare.

Tale progettualità, addirittura tale «creatività», propria alla struttura di committenza, tutta da introdurre nella realtà operativa della stessa in maniera diffusa e sistemica, implica, però, una stretta integrazione delle fasi successive in vista dell’obiettivo finale, che diparte dalla conclusione degli interventi.

La prevalenza della vita utile di servizio del bene, che deve essere «progettata» sin dalle fasi embrionali di concezione, anche sotto il profilo della fruizione (l’accezione vera del cosiddetto «gemello digitale»), fa sì, dunque, che non si tratti di dissertare di una integrazione che penalizzi le ragioni dei progettisti a favore di quelle dei costruttori oppure, viceversa, che induca, all’opposto, questi ultimi a biasimare l’irresponsabilità dei primi nei confronti della costruibilità.

L’oggetto del contendere è, di fatti, che committenti, ideatori, realizzatori, esplicitamente o implicitamente, divengono corresponsabili dell’orizzonte esistenziale, fruitivo e gestionale del cespite.
Per questa ragione, probabilmente, l’«appalto integrato» è espressione che, riconducibile a Design-Build Procurement Route, nonché utilizzata spesso nel suo contenuto originale (come fa ISTeA), appare significativa, ma anche incrostata dalle reciproche esperienze negative dei professionisti e degli imprenditori.
I contenuti, inediti, che si intendono, dunque, attribuire al «progetto», alle sue metriche, ai suoi confini, al connesso sistema di responsabilità degli attori coinvolti, finiscono così inevitabilmente per mutare nell’orizzonte delle prestazioni offerte dai beni immobiliari e infrastrutturali (da monitorare e da regolare).

Le definizioni di «collaborazione» e di «integrazione» sono necessariamente da riformulare, il significato dei quadri contrattuali che si designano come «relazionali» tende, non a caso, a sovvertire gli assunti antagonistici e conflittuali, ma proprio per questo familiari e identitari, consolidati negli stessi impalcati legislativi.
Ciò accade poiché collaborazione e integrazione sono valse sinora quali antonimi dei tratti precipui del settore, vale a dire antagonismo e individualità, ma nel prossimo futuro si intravedono significati che rimandano, piuttosto, a «sincronizzazione» e a «relazione».
Il che significa, in parole povere, che le attese del mercato si focalizzeranno sempre più verso un approccio olistico CBD presumibilmente tenderà a incrementare i gradi di corresponsabilità dei soggetti interessati, nonché a richiedere diversi assetti organizzativi, più o meno stabili, più o meno formalizzati canonicamente.

Di conseguenza, è evidente che porre al centro del dibattito l’essenza industriale contemporanea per il settore, non abbia molto a che fare con la «negazione» di un assioma sulla creatività o con il «ritorno» di una forma di appalto contrastata, perché se così fosse si andrebbe a sollecitare polemicamente gli uni o gli altri operatori coinvolti, contribuendo a ostacolare una, peraltro faticosa, ricomposizione dei pezzi che compongono il paesaggio complessivo.

Il punto, tuttavia, è che, appunto, rispondere, nel tempo, in qualità di «autore» o di «produttore» oppure di «esecutore», del grado di contribuzione diretta che un cespite immobiliare o infrastrutturale apporti al benessere (alla «felicità» come alla «produttività») di «un» fruitore (poiché la personalizzazione è cifra caratterizzante il nostro tempo) dilata enormemente lo spettro di responsabilità di ciascun soggetto coinvolto nel procedimento e nel contratto, significando esser chiamati «in causa» assai a lungo, su un oggetto contrattuale molto differente, poiché l’integrazione che si instaura tra il cespite fisico e il suo interconnesso corredo informativo, facendone un tutt’uno inscindibile, pone l’entità tangibile al «servizio» di quella immateriale.

Affermare che ciò avvenga grazie ai «dati», che questo passaggio sia abilitato dai «dati», numerici, dinamici, strutturati, leggibili dalla macchina, anziché dai «documenti», comporta in potenza un radicale stravolgimento di un intero ordinamento (si pensi ai livelli di progettazione per come sono regolamentati oggi) e di una inveterata mentalità.
In altri termini, contrattualistica computazionale, interconnessione diffusa e notarizzazione distribuita, tematiche ben presenti, peraltro, anche nell’agenda governativa, faranno sì che il dato e l’informazione saranno sempre più disponibili in tempo reale, in remoto, con certezza, con immodificabilità.

Poter monitorare e sovrintendere con così grande tempestività e a notevole distanza dai luoghi degli accadimenti, disponendo di elementi conoscitivi certificati e immutabili, in grado di innescare comparazioni automatiche tra previsto ed effettivo, cambia completamente la natura delle possibili controversie conflittuali e promette di ridurre tanto i tempi di attraversamento amministrativo quanto di equa remunerazione.

Se, pertanto, nel documento proposto da ISTeA sono contenute proposte operative che ci si augura possano contribuire a un sereno e costruttivo dibattito propositivo per una finalità che, benché non contingente, è, comunque, immediata, le sfide che esso sottintende, nel medio termine (non solo nel lungo periodo), non riguardano tanto l’«efficientamento» del mercato presente, quanto lo «snaturamento» di quello avvenire nei confronti dell’attuale.

L’intento è, allora, dal punto di vista dello scrivente, quello di contribuire a dare contezza agli operatori e alle loro rappresentanze che si sia in presenza di un processo di riscrittura di regole che, in realtà, apparterranno sempre più a un mondo nuovo: come dimostra anche l’impegno nel programma di ricerca, da parte di molti membri di ISTeA, sul tema delle «piattaforme digitali», recentemente finanziato dal MIUR, perché tali digital marketplace non potranno riflettere un mero efficientamento del mercato comunitario, ne sanciranno pure un epocale cambio di paradigma.

È chiaro che, con queste premesse, sarebbe auspicabile che il «nuovo» Codice dei Contratti Pubblici fosse accompagnato da una Politica Industriale, oltre che fungesse da abbrivo per ripensare il settore e il mercato, o almeno una parte considerevole di essi, a partire da categorie inedite, come altri Paesi Europei, non senza difficoltà, stanno iniziando a fare.

Per questa ragione, misure da più parti invocate, quali quelle inerenti alla qualificazione nella Domanda Pubblica o alla aggregazione nella Offerta Privata, sono chiare premesse di una trasformazione profonda del mercato, ma anche di una sua riluttanza per cui le formule originali e inedite si diffondono più nelle narrazioni e nelle retoriche che non nelle prassi.

Questo è il motivo per il quale, come si rileva anche dalla memoria di ISTeA, servono agenzie, di varia natura, a supporto della transizione, poiché transition écologique e transition numérique costituiscono le lenti attraverso cui leggere una evoluzione del settore, solo temporaneamente incrementale.

La stessa centralità della discrezionalità amministrativa, non nel senso di arbitrarietà, ma di responsabilizzazione, da parte della amministrazione pubblica, su cui si basa(va) l’attuale dispositivo legislativo, ne richiederebbe una rilevante trasformazione, culturale e anagrafica.

Non si deve, comunque, dimenticare, a questo proposito, che nell’impianto legislativo del 2016 l’importanza del Project Management era ben palese, ma che, appunto, le misure di riqualificazione presuppongono tempi e intensità non banali, perché chiaramente gli operatori, nella loro interezza, sono disposti ad accogliere, almeno in prima istanza, solo gli aspetti più immediati, e superficiali, del cambiamento, vale a dire quelli più prossimi alle categorie conosciute.

Quali saranno, infatti, i tempi di decantazione e di maturazione della prossima riformulazione della disciplina e del regime dei contratti pubblici? Quale coerenza essa presenterà coi caratteri della digitalizzazione della amministrazione pubblica e dell’economia, ma anche della società, digitale?