Le distanze dell’articolo 9 del DM 1444/68: la metamorfosi di una norma

Le origini e l'evoluzione

E’ nata come decreto ministeriale ma a cavallo della maggiore età le è stata riconosciuta forza di legge (perché, si è detto, applicativa dell’articolo 17 della legge n. 765/67 - “legge ponte” – e quindi assunta su “delega legislativa”; anche se io sapevo che i provvedimenti assunti per delega sono decreti legislativi e non decreti ministeriali, ma tant’è….).

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E’ nata come prescrizione indirizzata esclusivamente ai pianificatori (come in modo inequivocabile recitano il titolo e il testo dell’articolo 1 che espressamente dichiara “Le disposizioni che seguono si applicano ai nuovi piani regolatori ….. e alle revisioni degli strumenti urbanistici esistenti” ma poi le è stata attribuita diretta applicabilità da parte di chiunque costruisca.

E’ nata come norma urbanistica (perché attuativa dell’articolo 17 della legge “ponte” - legge 7 agosto 1967, n. 765 - che era esclusivamente una norma urbanistica) ma poi è diventata principio di legislazione civilistica.

Non male come carriera per una norma nata con atto amministrativo (un decreto appunto) e riconosciuta “principio civilistico” di legislazione nazionale intorno alla quale nel tempo si è venuta a creare un’aura di sacralità che l’ha resa intoccabile.

Sto parlando – se ancora non lo si fosse capito - dell’articolo 9 del D.M. 1444/68 che statuisce le distanze tra pareti finestrate (ma nel testo integrale del decreto c’è anche qualche altro non trascurabile “criterio” di pianificazione).

A dire il vero la norma sarebbe ben modificabile dalla legge statale, ma lo stato se ne è guardato bene dal farlo preferendo rinviare alle regioni l’onore e l’onere di tentare la modifica.

Modifica che, secondo me, sarebbe stata possibile grazie al potere legislativo concorrente che la Costituzione attribuisce da sempre alle regioni ex articolo 117, per il fatto che la sua veste formale era quella di un (semplice) atto amministrativo.

Comunque nel 2013 - con la conversione in legge del decreto-legge n. 69/2013 - lo Stato, con l’articolo 2bis nel Testo Unico dell’edilizia, ha introdotto una norma espressa di derogabilità.

Quando però alcune regioni (il Molise e la Liguria) hanno provato a superare in generale i limiti dell’articolo 9 si sono viste bacchettare dalla Corte Costituzionale che ha ribadito che la norma è “principio di diritto civile” ricadente nella potestà legislativa esclusiva dello stato e che le regioni possono esercitare il potere legislativo concorrente apportando eventuali modifiche solo ed esclusivamente “per specifiche aree funzionali” …..

Il che – richiama la Corte Costituzionale – è espressamente disposto dal comma 1 dell’articolo 2 bis il quale (volendo essere generosi) mutatis mutandis altro non fa che richiamare e riproporre il disposto dell’articolo 9 terzo comma del d.M. 1444/68 (oggi diventato il terzo capoverso del primo comma per effetto della legge Sblocca Cantieri), cioè quello che (ab origine) già consentiva la deroga all’interno di piani particolareggiati con previsioni planovolumetriche. In altri termini l’articolo 2 bis non ha aggiunto nulla di nuovo.

Ma le richiamate sentenze della Corte Costituzionale hanno vieppiù rafforzato e blindato l’articolo 9, affermando che esso è il punto di equilibrio” delle competenze civilistiche esclusive della legge statale e del potere legislativo concorrente urbanistico delle regioni!

Nientemeno!

Allora non solo l’articolo sulle distanze tra pareti finestrate è norma avente forza di legge, diretta a tutti i cittadini e a contenuto civilistico, ma è anche “perno”, “punto di incontro” (e di scontro aggiungo) tra legislazione statale e regionale.

Perchè siamo a questo punto?

La norma è nata effettivamente su disposto della legge n. 765/68 (e dunque è norma urbanistica) indirizzata ai pianificatori affinché ne seguissero le disposizioni traducendole nelle norme dei PRG.

Dunque l’intento era chiaro e inequivocabile e i destinatari pure.

Solo che la norma è stata sempre poco amata proprio dagli stessi pianificatori cui era destinata perché poneva limitazioni agli interventi nelle zone “B” (quelle già edificate) in cui l’esistente – costruito senza regole (spesso nel dopoguerra) - non avrebbe potuto essere oggetto di interventi di “ricostruzione” (oggi si dice di “rigenerazione”) se non previa redazione di piani particolareggiati (gli unici che avrebbero consentito la possibilità di deroga).

Ma siccome i piani particolareggiati sono sempre stati un po’ invisi perché difficili da redigere, costosi e percepiti come inutile lungaggine burocratica, nella pratica - in nome della “semplificazione” e con buona pace delle dichiarazioni di principio - si è sempre preferito l’intervento diretto (quello con licenza, concessione e permesso di costruire).

Per cui proprio i pianificatori – quelli che dovevano essere gli scrupolosi applicatori della norma – hanno sempre cercato gli escamotages per eluderla introducendo nelle norme di attuazione dei PRG artifici definitori e casistiche peculiari tali da poter disapplicare il vincolo dell’articolo 9 sulle distanze tra le pareti finestrate.

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E la norma, come tutti i figli poco amati, si è vendicata facendo dire al Giudice che – qualora il pianificatore non l’avesse correttamente introdotta nella strumentazione urbanistica comunale - essa era direttamente operante nei confronti dei costruttori e la sua applicazione faceva carico direttamente ai progettisti. Con la conseguenza che la norma comunale, che avrebbe dovuto essere l’ombrello sicuro al cui riparo i tecnici potevano progettare fidando nella sua coerente traduzione della norma statale, non garantiva più nessuno …. e sono cominciati guai a non finire (e non ancora finiti).

Ecco il motivo della “evoluzione” (una vera e propria metamorfosi) dell’articolo 9 cui abbiamo accennato in premessa.

A cosa si può derogare davvero?

Entriamo ora nel contenuto della norma di “deroga” dell’articolo 2 bis del DPR 380/01. Il quale (e non per effetto delle recenti modifiche) è nato ambiguo e contradittorio.

Ho già rilevato in altra sede che il titolo dice “Deroghe in materia di limiti di distanza tra fabbricati” ma poi il testo del comma 1 consente “disposizioni derogatorie al decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n.1444, …” . Quanto a chiarezza partiamo male. Si può derogare alle sole distanze o a tutto il decreto?

Anche a voler disattendere il titolo (considerandolo un increscioso refuso) esaminiamo il testo.

Il quale – va detto in premessa – fissa due insuperabili limiti alle facoltà concesse (quelli cui non avevano fatto caso il Molise e la Liguria) definiti uno in esordio e uno in chiusura del comma e precisamente:

  • è intoccabile la competenza esclusiva statale in materia di ordinamento civile;
  • le eventuali deroghe devono essere espressione di motivate esigenze locali di natura pianificatoria per un “assetto complessivo unitario o di specifiche aree territoriali”. In altri termini: no a deroghe generalizzate su tutto il territorio. 

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Dopo aver fissato i limiti operativi oltre i quali non si può andare la disposizione del primo comma dell’articolo 2 bis del DPR 380/01 diceva (e dice) che le regioni e le province autonome di Trento e Bolzano “ ….. possono prevedere con proprie leggi e regolamenti disposizioni derogatorie al Decreto del Ministero del lavori pubblici 2 aprile 1968, n.1444 ….” . Se ci fermiamo qui parrebbe che tutte le disposizioni del d.m. siano derogabili.

Aggiunge però “…. e possono (n.d.r.: la e congiuntiva parrebbe  introdurre una facoltà ulteriore) dettare disposizioni sugli spazi da destinare ad insediamenti residenziali (n.d.r.: articolo 3), a quelli produttivi (n.d.r.: articolo 5 ), a quelli riservati alle attività collettive (n.d.r. : articolo 4), al verde e ai parcheggi (n.d.r. articoli 3, 4, 5),…..”.

Poiché però l’elencazione puntuale degli “oggetti” derogabili (di cui abbiamo a fianco riportato gli articoli di riferimento) non riporta tutti gli articoli del d.m. viene il fondato dubbio che la loro esplicitazione analitica sia una limitazione a ciò che è derogabile e non un’aggiunta (sennò bastava dire che era derogabile il decreto tout court e saremmo stati tutti più tranquilli).

La confusione del lettore è vieppiù aumentata dal fatto che – sorprendentemente -  nell’elencazione analitica non compaiono le distanze tra fabbricati (quelle dell’articolo 9 del D.M.) che invece sono il titolo del 2 bis ! (e dunque dovrebbero essere l’oggetto principale della deroga).

Che cosa dunque era derogabile? (abbiamo detto “era” e cioè fin dal 2013): tutto il decreto o le sole aree a standards o anche le distanze??

Fin qui il testo originario dell’articolo 2 bis che dire che è scritto malamente è un eufemismo.

In questo contesto la (oggi) legge “Sblocca Cantieri” invita le regioni a modificare la norma per “favorire” la “rigenerazione urbana” apportando marginali ma significative (ciononostante non esaustive) modifiche all’articolo 2 bis del DPR 380/01..

La legge aggiunge il comma 1bis in cui ci fa capire che la derogabilità è estesa anche a “… limiti di densità edilizia (n.d.r.: articolo 7), altezza (n.d.r.: articolo 8) e distanza dei fabbricati (n.d.r.: articolo 9)” integrando l’elenco degli “oggetti” di deroga e recuperando così la smagliatura della stesura originaria in cui la distanze non erano neppure elencate …

E poiché la nuova norma è dichiaratamente finalizzata a favorite la “rigenerazione urbana” (articolo 5 della Sblocca Cantieri) capiamo bene il perché. E possiamo condividerlo.

E le zone omogenee?

Manca però all’appello l’articolo 2, quello della definizione delle zone omogenee. Che non sono vincolo ininfluente nel tema della rigenerazione urbana.

Il fatto che il Legislatore dello Sblocca Cantieri abbia corretto e integrato l’elencazione degli “oggetti” derogabili senza richiamare l’articolo 2 del D.M. ci fa venire il dubbio che in effetti l’articolo 2 non sia modificabile. Stanti i precedenti dell’articolo 9, hai visto mai che pur essendo in un decreto anche l’articolo 2 abbia assunto la veste di “principio statale della pianificazione urbanistica”? inviolabile dalle leggi regionali?

Capiamo bene che lo Sblocca Cantieri non poteva (oggi) fare di più; è nato come norma d’urgenza (con la forma del decreto-legge); è un intervento da 118 del settore. Però adesso che siamo al pronto soccorso bisogna mettere mano alla terapia (magari dopo un’attenta diagnosi).

Cosa si può (o si deve) fare

Bisognerà allora decidere cosa fare delle “zone omogenee” che, è vero che stanno scritte nell’articolo 7 della legge 1150/42 (ancor oggi definita “legge fondamentale urbanistica” e come tale “fondante” della materia), ma non è detto che l’articolazione di tale concetto debba restare vincolata al “dettato” del decreto ministeriale del 1968.

E, ancor di più, non è detto che debbano costituire “principio di pianificazione”.

Tant’è che la “bozza” di legge di principi Lupi-Mantini (già approvata dalla Camera dei Deputati nel lontano 28 giungo 2015) non li recepiva come tali. Non ne parlava proprio.

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E questa non è una questione puramente accademica perché la codificazione delle “zone omogenee” ha inciso, eccome, sulla pianificazione e continuerà ad incidere sulle metodiche della “rigenerazione” (tanto quanto, se non di più, del tema delle distanze dalle pareti finestrate).

Il che induce due considerazioni finali che poi sono un invito/preghiera al Legislatore nazionale.

Perché mai lo stato non modifica direttamente (Lui che lo può fare) la norma dell’articolo 9 del d.m 1444/68? Che forse oggi non ha più tutta quella ragion d’essere?

E ancora: lo Stato ci dia la legge di principi in materia di gestione del territorio; così la smettiamo di brancolare inventandoci artifici di dubbia legittimità.