Edilizia libera e opere temporanee: l'Autonomia regionale e il caso delle strutture ricettive all'aperto

Ermete Dalprato esamina i limiti dell’autonomia regionale nel prevedere ulteriori tipologie di opere da classificare nel campo dell’edilizia libera che l’articolo 6, comma 6 del Testo Unico dell’Edilizia consente e che però trova vincoli insuperabili nei “principi” dello stesso Testo Unico. Come dimostra il caso delle strutture ricettivo-turistiche all’aria aperta di cui ricostruisce la genesi e l’attuale incongrua soluzione normativa. Con l’occasione – riprendendo le considerazioni critiche già mosse alla quantificazione della durata della temporaneità – v. articolo “Temporaneo e permanente: una differenza concettuale tradotta in numero” – suggerisce che le leggi regionali potrebbero ricollegare la “durata” alla “funzione” anziché insistere a variarne solo la quantificazione numerica

Abbiamo esaminato in modo critico l’intervento normativo statale sull’introduzione di un termine tassativo per la “misura” della possibile permanenza delle opere temporanee. Alcune regioni sono autonomamente intervenute dettando per legge termini (regionali) diversi (e, naturalmente, maggiori).

I termini regionali incidono sul regime sanzionatorio penale

Il che ha posto problemi di ammissibilità dell’intervento regionale e non solo per dubbi di legittimità delle modifiche regionali, visto che la norma statale invoca sempre l’omogeneità del comportamento a livello nazionale, ma perché al termine del periodo di temporaneità consentito le opere non rimosse diventano prive di permesso e quindi passibili di sanzioni penali.

Spostare in avanti il termine di ammissibilità della permanenza non vuol dire allora intervenire solo sull’ambito amministrativo (che certamente è materia di legislazione concorrente delle regioni), ma anche, conseguentemente, sulla materia penale: fin che non scade il termine dettato dalla regione (se maggiore dei novanta giorni voluti dalla norma statale) le opere sono da considerarsi “temporanee” e non soggette a permesso (dunque non abusive e non sanzionabili penalmente).

Il che parrebbe confliggere col principio della tassatività del regime penale dipendente solo dalle disposizioni di legge statale, come ben chiariscono gli articoli 44, ultimo comma e 22 comma 7 del DPR 380/01.

In questi casi però si tratta della cosiddetta alternatività di poter operare con (Super) s.c.i.a al posto del permesso (con sottoposizione comunque alle sanzioni penali in caso di difformità - art. 44 u.c.) o, al contrario, della facoltatività di operare con permesso laddove poteva bastare la semplice s.c.i.a. (art. 22, co. 7, per cui il procedimento era comunque esente dalle sanzioni penali). In essi la scelta è del privato e giustamente non si incide sul regime di legge statale.

L’ammissibilità dell’intervento regionale sui termini della “temporaneità”

Nel caso di intervento legislativo regionale invece esiste una espressa disposizione di legge che “cambia le carte in tavola” e, nel caso delle opere temporanee (come anche per tutte le opere di edilizia libera) è lo stesso articolo 6 che al comma 6 consente l’ingressione della legislazione regionale ad “estendere la disciplina …. ad interventi edilizi ulteriori”.

Recita testualmente “Le regioni a statuo ordinario possono …”  (e quelle a statuto speciale no ?).
Nella facoltà di “estendere” ad altri interventi edilizi si può anche ricomprendere l’estensione temporale di interventi già previsti ? si direbbe di sì.

Oltre all’eventuale inserimento di nuove opere la modifica in aumento dei termini di temporaneità di opere già previste dalla legislazione statale pare dunque pienamente legittima, ma certamente comporta anche lo slittamento dei termini di applicabilità delle sanzioni penali per assenza di permesso che scatterà allo scadere del termine.

Alcune regioni hanno in effetti prolungato il termine della temporaneità, ma non hanno risolto il problema concettuale (di cui abbiamo già parlato nel precedente articolo: “Temporaneo e permanente: una differenza concettuale ridotta a numero”).

È possibile recuperare la connessione della durata in funzione dell’esigenza?

Avrebbero potuto le leggi regionali recuperare la definizione del termine legandolo alla tipologia di “esigenza” e non a un numero? Si direbbe proprio di sì e sarebbe stato un recupero di concettualità che certamente non avrebbe violato “i principi” del Testo Unico; semmai li avrebbe interpretati correttamente. Sarebbe stata una coerente applicazione del principio di legislazione concorrente: “l’applicazione locale dei principi della legislazione statale” (è l’articolo 3 del DPR 380/01 che definisce principi, non certo l’articolo 6).

Nulla impedisce che ancora si possa fare. Perché prima o poi la scadenza (ancorché dilazionata) arriva e non è detto che coincida col termine dell’“esigenza temporanea”. E con essa arriva la rimozione (spontanea o coattiva) o la sanzione penale.

Esaminando le legislazioni regionali infatti si assiste ad una esplosione di nuove tipologie di opere di edilizia libera e, a proposito di opere temporanee, del prolungamento del periodo di ammissibilità (permanenza) … e niente più.

In sintesi si tratta sempre della riproposizione di termini di diversa durata, ma sempre quantificati in un numero, mai nella “mutevole durata dell’esigenza”.

I limiti del potere legislativo concorrente regionale

Il punto di equilibrio tra poteri definitori dello stato e della regione (a cavallo dell’articolo 117 della Costituzione che sancisce la “concorrente potestà legislativa” Stato/Regioni) è labile. Lo dimostrano le sentenze della Corte Costituzionale chiamata sempre più spesso a definire la sottile linea di confine che separa i principi inviolabili dalle prescrizioni di dettaglio.

Un caso emblematico: fase 1 - Regione contro Stato

Al cui proposito pare emblematico richiamare una recente querelle stato/regioni, sviluppatasi negli anni 2010/2012, a proposito delle opere realizzate all’interno delle “strutture turistico-ricettive all’aperto” “… quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni …” per le quali lo stato aveva predisposto una norma specifica (articolo 3, comma 9 della legge 23 luglio 2009, n. 99) che le riteneva non comportanti modifica urbanistico-edilizia del territorio e, come tali, le sottraeva a qualsiasi preventivo rilascio di titolo edilizio anche se erano insediate “permanentemente” (e non solo temporaneamente).

La regione Toscana ritenne invece che tale norma violasse l’autonomia legislativa regionale concorrente, anche perché la legge regionale Toscana (3 gennaio 2005, articolo 78, 1° comma, lett.b) statuiva che dette strutture (qualora non fossero temporanee) costituissero invece “trasformazione urbanistico-edilizia del territorio” e come tali (scaduta la temporaneità) dovessero essere soggette a “permesso di costruire”.

La norma statale – secondo il ricorso – sottraeva così queste strutture permanenti alla possibilità di controllo della regione ledendone l’autonomia legislativa.

In effetti la norma statale a questo mirava per dirimere l’ormai affermata prassi che voleva tali strutture soggette a permesso e intendeva invece sottrargliele motivando che non costituivano modifica urbanistico-edilizia dell’uso del territorio (non tanto perché non fossero da considerarsi costruzioni, quanto) perché la modifica dell’uso era già sancita nella previsione urbanistica (e dalla conseguente autorizzazione) dell’uso a fini turistici. E in questo senso motivava la difesa dell’Avvocatura dello stato.

La Corte Costituzionale però rilevò l’illegittimità della norma perché, ancorché mobili, dette strutture (camper, e via dicendo …) non erano comunque temporanee, ma permanenti e l’articolo 3 del DPR 380/01 (riconosciuto come norma di principio statale) riteneva “non costruzioni” (alla lettera e5) solo le strutture temporanee. Sentenza n. 278 del 22 luglio 2010.

Un caso emblematico: fase 2 - Stato contro Regione

Nel 2011 la regione Lazio (con legge regionale 13 agosto 2011, n.14 articoli 1 e 2) – in virtù della competenza legislativa concorrente - introdusse una normativa analoga a quella dello stato di cui abbiamo detto asserendo che  “l'installazione e il rimessaggio dei mezzi mobili di pernottamento, dei relativi preingressi e cucinotti, anche se collocati permanentemente” e cioè “le roulotte, i caravan, i maxicaravan, le case mobili, nonché altre strutture non permanentemente infisse al suolo e di facile rimozione, costituiscono attività edilizia libera e non sono quindi soggetti a titolo abilitativo edilizio”.

Sarebbe curioso accertare come sia possibile che una struttura sia “permanente” e contemporaneamente “non permanentemente infissa al suolo” … ma tant’è. Non è quello che qui ci interessa.

Questa volta fu lo Stato che ricorse sostenendo che, se le opere sono permanenti comportano “trasformazione urbanistico-edilizia del territorio” e invocò l’illegittimità per contrasto con l’articolo 3, 1° comma, lett. e5) del Testo Unico dell’Edilizia che impone la temporaneità come condizione di poter considerare tali manufatti non incidenti sull’assetto urbanistico-edilizio.

Illegittimità che la Corte costituzionale riconobbe con sentenza n. 171 del 6 luglio 2012 cassando la norma regionale e precisando che l’autonomia regionale - nel disporre ulteriori tipologie di opere nel campo dell’edilizia libera (riconosciuta dall’articolo 6, comma 6) - non può però attuarsi violando i “principi” dell’articolo 3 sulla definizione delle “tipologie di intervento” di cui la legge regionale costituirebbe “abrogazione implicita”.

Il discrimine è sottile. Ai lettori più volenterosi si consiglia l’integrale lettura delle sentenze.

Se la norma statale era stata ritenuta illegittima perché limitativa dell’autonomia legislativa concorrente delle regioni, questa volta analoga norma regionale veniva ritenuta illegittima per violazione della disposizione statale ritenuta norma di principio e dunque sottratta al potere legislativo concorrente !

Le posizioni stato/regione erano ribaltate, ma la questione sostanziale (e reale) era la stessa: le opere interne alle strutture ricettivo-turistiche all’aperto (già autorizzate dal punto di vista urbanistico-edilizio) devono o no essere oggetto di specifica autorizzazione edilizia?

La soluzione della conflittualità torna al Legislatore

Correvano gli anni 2010/2012 e il lettore attento avrà già rilevato che, all’epoca, l’articolo 3 del DPR 380/01 era ancora quello della stesura originaria che non contemplava le strutture ricettivo-turistiche, per cui la questione esaminata dalla Corte Costituzionale aveva ragion d’essere; oggi non l’avrebbe più perché il Legislatore è intervenuto a dirimere il conflitto (invero surreale per come si erano svolti i ricorsi) e, con l’articolo 41, comma 4, del D.L. 21 giugno 2013, n. 69, convertito, con modificazioni, dalla Legge 9 agosto 2013, n. 98, ha modificato il punto e5) del 1° comma dell’articolo 3 del DPR 380/01.

La norma – evidentemente molto tormentata - ha subìto in seguito ulteriori modifiche, dapprima con l’articolo 10-ter, comma 1, del D.L. 28 marzo 2014, n. 47, convertito, con modificazioni, dalla Legge 23 maggio 2014, n. 80 e, da ultimo, con l'articolo 52, comma 2, della Legge 28 dicembre 2015, n. 221 e oggi si presenta così:

“ art. 3.
Ai fini del presente testo unico si intendono per:

… “ omissis” …

e) "interventi di nuova costruzione", …

… “omissis”…

e5) : l'installazione di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere, quali roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni, che siano utilizzati come abitazioni, ambienti di lavoro, oppure come depositi, magazzini e simili, ad eccezione di quelli che siano diretti a soddisfare esigenze meramente temporanee o siano ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico, in conformita' alle normative regionali di settore;”

Come si vede il Legislatore è intervenuto precisando il tema delle “roulottes, campers, case mobili, imbarcazioni” e, più in generale “di manufatti leggeri, anche prefabbricati, e di strutture di qualsiasi genere” nel punto e5) del 1°comma dell’articolo 3 e sostenendo che, qualora siano “ricompresi in strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio e, ove previsto, paesaggistico” non sono costruzioni (anche se restano permanentemente).

Questo è quello che si desume dalla lettura dell’articolo: ovvero che (in quel caso specifico) quei manufatti “non sono costruzioni”. E non altro.

Che non è quello che voleva dire il Legislatore e non è neppure coerente dal punto di vista concettuale:

• non è coerente dal punto di vista concettuale perché in effetti quei manufatti sono nuove costruzioni e incidono sull’assetto urbanistico-edilizio del territorio (l’unica giustificazione per la loro sottrazione al titolo abilitativo in edilizia è che già esiste un titolo abilitativo urbanistico tramite il quale si è già verificata la trasformazione dell’uso del territorio);
• non è coerente con quello che voleva ottenere il Legislatore (che era l’esonero da qualsiasi titolo abilitativo come abbiamo dedotto dal tormentato iter legislativo/giudiziario) perché il non essere costruzione non necessariamente significa esenzione da un titolo, tanto è vero che l’esenzione è statuita da un autonomo articolo (il 6) che qualifica le opere di edilizia libera.

Lì voleva arrivare il Legislatore; ma l’incongruo inserimento nell’articolo 3 si limita a riconoscere che tali manufatti …. “non sono costruzioni”. E non anche che possono essere eseguiti senza titolo alcuno.

Infatti ciò che è esentato da titolo edilizio viene elencato analiticamente all’articolo 6 e il fatto che il Legislatore vi abbia riportato le “opere temporanee” (addirittura prevedendone la comunicazione di avvio attività) vuol dire che l’averle escluse dalla qualifica di “nuova costruzione” all’articolo 3, 1° comma, lett. e5) non era sufficiente a ritenerle esenti da titolo edilizio: sennò non ci sarebbe stato bisogno dell’espresso richiamo nell’elenco dell’edilizia libera.

Ne consegue che il non aver richiamato all’articolo 6 anche le opere interne alle “strutture ricettive all'aperto per la sosta e il soggiorno dei turisti, previamente autorizzate sotto il profilo urbanistico, edilizio” (anch’esse contemplate all’articolo 3, 1° comma, lett. e5) le esclude dalla qualifica di edilizia libera.

L’elenco dell’articolo 6 è tassativo. A questo ci porta la sua testuale lettura.

Il che non solo non è quello cui mirava il Legislatore ma, soprattutto, non è logico perché ciò che non è neppure considerato costruzione non dovrebbe necessitare di alcun titolo per effetto della definizione stessa, senza bisogno di elencarlo nell’articolo 6. Ma l’aver riportato una categoria di opere e non l’altra rivela una precisa volontà discriminatoria del Legislatore e smentisce questa interpretazione logico-deduttiva.

Questo succede quando il Legislatore abbandona l’interpretazione deduttiva per l’elencazione analitica!

Allora occorre un titolo; Ma quale?

Non essendo costruzioni è escluso che necessiti il permesso e neppure la s.c.i.a. (vista la tassatività dell’elencazione delle opere soggette all’articolo 22) per cui resta, in via residuale, la c.i.l.a. La quale necessita della certificazione della conformità urbanistica; ma questo non sarà un problema perché le dette opere “devono” già essere conformi ad un preventivo titolo urbanistico (in mancanza del quale sarebbero costruzioni con tutto quello che ne consegue).

IN ALLEGATO, SONO DISPONIBILI LE SENTENZE N.171/2012 278/2010 DELLA CORTE COSTITUZIONALE

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