Autorizzazione sismica: le regole sono statali ma il rilascio spetta alla regione! Un altro caso illuminante

Tar Calabria: le specifiche finalità della disciplina delle costruzioni in zone sismiche hanno determinato la previsione di un rigoroso regime autorizzatorio (art. 93 T.U.E.) che impone, a chiunque intenda procedere ad interventi in tali zone, di darne preavviso scritto allo sportello unico che, a sua volta, provvede alla trasmissione alla struttura regionale, competente a concludere il procedimento di autorizzazione con un provvedimento espresso

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Ci imbattiamo, oggi, in una sentenza del Tar Calabria (118/2020) inerente la competenza sul rilascio delle autorizzazioni sismiche. Nel caso specifico, si trattava di un progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio di un approdo.

La società (poi ricorrente) aveva ottenuto dalla competente Autorità Portuale l’autorizzazione alla realizzazione dei lavori di una porzione del bene demaniale già concesso in uso e coincidente con gli scivoli di ormeggio lato sud dell’approdo e ciò in ragione della nuova composizione della flotta navale destinata al traghettamento. La concessionaria otteneva i titoli edilizi necessari ad eseguire i lavori, salvo l’autorizzazione ai fini antisismici ritenuta di competenza della Regione Calabria.

Ma il Settore 4 Regionale del Dipartimento Lavori pubblici “Vigilanza Normativa Tecnica sulle costruzioni e supporto tecnico - Area Meridionale”, al quale la società si era rivolta per il rilascio del titolo mancante, archiviava l’istanza, dichiarandosi incompetente al rilascio dell’autorizzazione sismica, perché “l’intervento proposto ricade tra le “opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del d.P.R. 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni” (art. 7 del DPR 380/2001 lettera b)” e quindi “per effetto del combinato disposto dagli artt. 93 e 104 del D. Lgs. 112/98 e degli artt. 17 e 18 L. 64/74 la competenza al rilascio dell’autorizzazione ai fini sismici non risulta essere in capo alle strutture regionali ma alle competenti strutture statali”.

Preso atto della dichiarata incompetenza degli uffici regionali a favore degli organi incardinati nella struttura statale, la ricorrente ripresentava la domanda di autorizzazione a fini antisismici agli uffici del Provveditorato Interregionale per le Opere Pubbliche Ufficio 6 Tecnico e Opere Marittime per la Calabria, vedendosi, però, opporre, un altro diniego perché anche il Provveditorato si dichiarava non competente a provvedere, ritenendo che tale obbligo incombesse a carico degli organi della struttura regionale.

Il ricorso, quindi, verte su queste aspetti:

  • censura dell’operato dell’amministrazione regionale che avrebbe erroneamente applicato l’art. 7 del d.P.R. n. 380/2001 alla fattispecie in questione, in quanto l’opera, di cui si è chiesta l’autorizzazione ai fini antisismici, rimarrebbe comunque assoggettata alla disciplina del Testo Unico dell’Edilizia e, in particolare, degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n.380/01;
  • illegittimità del diniego regionale facendo leva sull’approvazione dell’art. 3 bis della L.R. 37/2015 ad opera della L.R. 31.05.2019 n. 15 che avrebbe ridistribuito le competenze in materia di controlli sulla sicurezza sismica delle opere e delle infrastrutture statali o di interesse statale.

Normativa antisismica: il riepilogo

Per il Tar Calabria il ricorso va accolto. Si parte, per motivare la decisione, da un riepilogo della normativa antisismica italiana:

  • ai sensi dell’art.7 del dpr 380/2001 “Non si applicano le disposizioni del presente titolo per: …b) opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali o comunque insistenti su aree del demanio statale e opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici, previo accertamento di conformità con le prescrizioni urbanistiche ed edilizie ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 18 aprile 1994, n. 383, e successive modificazioni”;
  • l’art. 93 comma 1 del dpr 380/2001 prevede che “Nelle zone sismiche di cui all'articolo 83, chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell'appaltatore”, mentre l’art. 94, sempre al comma 1, stabilisce che ”Fermo restando l'obbligo del titolo abilitativo all'intervento edilizio, nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità all'uopo indicate nei decreti di cui all'articolo 83, non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione”.

Quindi, con il dpr 380/2001 il legislatore, pur mantenendo in vigore le leggi 1086/1971 e 64/74 (ma con i limiti di cui all’art. 137, comma 2), abbia “ridisciplinato” la materia già regolata dalla legislazione anteriore, che dunque resta applicabile nelle sole parti non incompatibili con il nuovo assetto normativo (cfr. T.A.R. Campania, Napoli, sez. VIII, 14 marzo 2018, n. 1631) e abbia confermato (o attribuito ex novo) alle Regioni la competenza (poteri e funzioni) in ordine all’autorizzazione sismica.

In tale contesto, l’art.93 è fondamentale nell’imporre nelle zone sismiche l’obbligo della preventiva presentazione della denuncia dei lavori unitamente a copia del progetto strutturale (v. comma 1). La norma, essendo diretta essenzialmente ad assicurare la sicurezza degli immobili situati in zone sismiche e l’incolumità pubblica di chi vi abita, trova un’applicazione generalizzata nei confronti di qualsiasi costruzione, riparazione o sopraelevazione, senza distinzione tra opere pubbliche o private, di interesse statale o non statale, interne od esterne: il rispetto delle prescrizioni previste dall’art. 93 è, insomma, obbligatorio tutte le volte in cui l’intervento sia finalizzato alla realizzazione o alla modificazione di strutture edilizie, fatta eccezione per gli interventi di manutenzione ordinaria.

Rapporto di competenze tra Stato e Regione in materia antisismica

La Corte Costituzionale 264/2019 ha affermato, tra l'altro, che assumono primario rilievo in particolare:

  • l'art. 93, comma 1, del t.u. edilizia – in forza del quale «nelle zone sismiche chiunque intenda procedere a costruzioni, riparazioni e sopraelevazioni, è tenuto a darne preavviso scritto allo sportello unico, che provvede a trasmetterne copia al competente ufficio tecnico della regione, indicando il proprio domicilio, il nome e la residenza del progettista, del direttore dei lavori e dell’appaltatore»
  • l’art. 94, comma 1, t.u. edilizia, a mente del quale nelle località sismiche, ad eccezione di quelle a bassa sismicità, «non si possono iniziare lavori senza preventiva autorizzazione scritta del competente ufficio tecnico della regione».

Tali previsioni costituiscono espressione evidente dell’intento unificatore che informa la legislazione statale, in tal senso orientata alla tutela dell’incolumità pubblica, che non tollera alcuna differenziazione collegata ad ambiti territoriali".

Quindi, in materia antisismica le Regioni non possono prevedere una disciplina derogatoria rispetto a quella statale, se non per aspetti di dettaglio e secondari, a fronte della superiore esigenza di garantire il diritto fondamentale alla sicurezza in tutto il territorio nazionale. Questo passaggio è fondamentale stante anche la L.R. n. 37/2015 della Regione Calabria (“Procedure per l'esecuzione di interventi di carattere strutturale e per la pianificazione territoriale in prospettiva sismica”).

La disciplina legislativa regionale della Calabria

L’art. 3 della L.R. n. 37/15, nella sua originaria versione applicabile ratione temporis al procedimento in questione, prevedeva, con richiamo espresso alla normativa statale, che “Chiunque, nel territorio regionale, intende procedere a nuove costruzioni, adeguamento, miglioramento, riparazioni ed interventi locali, nonché interventi di qualsiasi tipo su strutture rientranti nel campo di applicazione delle norme sismiche, prima dell'inizio dei lavori è tenuto a farne denuncia, ai sensi dell'articolo 93, comma 1, del d.p.r. 380/2001, trasmettendo il progetto esecutivo delle opere di cui trattasi. Per le opere di cui al comma 1, prima dell'inizio dei lavori e, nel rispetto di quanto previsto dall'articolo 94, comma 1, del d.p.r. 380/2001, è necessario acquisire la relativa autorizzazione. La denuncia, di cui al comma 1, è inoltrata direttamente al Servizio tecnico regionale (ex ufficio del Genio Civile)….”.

Poi, per effetto delle modifiche apportate dalla L.R. n. 15/19, si è disposto che “Le attività di vigilanza e controllo per la sicurezza sismica sulle opere pubbliche la cui programmazione, progettazione, esecuzione e manutenzione è di competenza dello Stato ai sensi dell'articolo 93 comma 1, lettere b), c), d), e) ed h), del decreto legislativo 31 marzo 1998, n. 112 (Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo I della legge 15 marzo 1997, n. 59) sono svolte dalle competenti amministrazioni statali”.

In ultimo, come sappiamo, è intervenuto il DL Sblocca Cantieri (32/2019), che ha modificato la legge regionale (art.3) in questo modo:

  1. la realizzazione di interventi "rilevanti nei riguardi della pubblica incolumità" di cui all'articolo 94bis del d.p.r.380/2001, così come definiti nell'elencazione di cui all'articolo 2, comma 2, è soggetta alla preventiva autorizzazione ai sensi dell'articolo 94, comma 1, del d.p.r.380/2001;
  2. la realizzazione di interventi di "minore rilevanza nei riguardi della pubblica incolumità" di cui all'articolo 94bis del d.p.r.380/2001, così come definiti nell'elencazione di cui all'articolo 2, comma 2, è soggetta al preventivo deposito del progetto secondo le modalità definite dal regolamento regionale.

La matassa sbrogliata: Stato o Regione per l'autorizzazione sismica?

Arriviamo quindi alla 'domandona': compete agli uffici statali, e in particolare al Provveditorato Interregionale delle Opere Pubbliche, oppure agli uffici regionali e più precisamente al Dipartimento regionale dei Lavori Pubblici, il rilascio dell’autorizzazione sismica per opere di (presunto) interesse statale o insistenti su aree del demanio statale o realizzate da soggetti concessionari di beni demaniali - come la ricorrente - che hanno presentato, in tale veste, il progetto di adeguamento degli scivoli di ormeggio nel lato sud di approdo?

Il Tar osserva che secondo la Regione Calabria resistente, il progetto contemplerebbe un intervento strutturale concernente una delle tipologie di opere elencata dall’art.7 del T.U.E. e cioè: a) “opere pubbliche, da eseguirsi da amministrazioni statali; b) o comunque insistenti su aree del demanio statale e c) opere pubbliche di interesse statale, da realizzarsi dagli enti istituzionalmente competenti, ovvero da concessionari di servizi pubblici”, come tali, fuori dal raggio applicativo degli artt. 93 e 94 del d.P.R. n. 380/01 per effetto della portata derogatoria dell’art. 7 T.U.E.

Questo ragionamento, però, non fila, e per più di un motivo. Relativamente alla parte che ci interessa, l'art. 7 T.U.E., infatti, esclude l'applicazione della parte I del d.P.R. n. 380/01 relativa ai titoli edilizi (titolo II) e non della parte II - relativa alla normativa tecnica - che comprende l'art. 93, con conseguente riconoscimento della competenza della struttura regionale al rilascio dell’autorizzazione sismica. Chiariamo meglio:

  • l’art. 7 esclude dall’ambito di applicazione delle norme racchiuse nella citata parte I sui titoli abilitativi e dunque dalla necessità del solo permesso di costruire ben tre tipologie di opere, tra cui, per quanto qui interessa, le opere pubbliche di amministrazioni statali, edificate sul demanio statale o di interesse statale. Tutte queste opere vengono esonerate dal permesso di costruire perché, in realtà, sono assoggettate alla disciplina racchiusa nel d.P.R. n. 383/94, il quale delinea un apposito procedimento per l’accertamento di conformità alle prescrizioni delle norme e dei piani urbanistici ed edilizi, demandato allo Stato d’intesa con la Regione interessata e da effettuarsi entro sessanta giorni dalla richiesta dell’amministrazione statale competente: nulla a che vedere, quindi, con l’autorizzazione sismica e sull’amministrazione titolata a concederla;
  • è del tutto indifferente ai fini della valutazione sismica la tipologia dell’opera, pubblica o privata, statale o non statale, essendo il pertinente riferimento normativo dato dagli articoli 93 e 94 del d.P.R. n.380/01 che riservano all’esclusiva titolarità della Regione la competenza in materia di controlli sul rispetto della normativa sismica, ivi compresi i provvedimenti autorizzatori, anche per il caso in cui venga coinvolta la P.A. o suoi concessionari.

In conclusione, le specifiche finalità della disciplina delle costruzioni in zone sismiche hanno determinato la previsione di un rigoroso regime autorizzatorio (art. 93 T.U.E.) che impone, a chiunque intenda procedere ad interventi in tali zone, di darne preavviso scritto allo sportello unico che, a sua volta, provvede alla trasmissione alla struttura regionale, competente a concludere il procedimento di autorizzazione con un provvedimento espresso. La speciale disciplina si applica a tutte le costruzioni, pubbliche o private, di interesse statale o meno, la cui sicurezza possa comunque interessare la pubblica incolumità, realizzate in zone delle quali sia dichiarata la sismicità (cfr. Cass. pen., 04.11.2015 n. 48950).

L'unica eccezione a questo percorso (preavviso sportello unico, trasmissione alla regione, conclusione del procedimento di autorizzazione sismica) è rappresentata dall'art.106 (Esenzione per le opere eseguite dal genio militare) ma non ci troviamo in questo caso. Vige qundi sempre l'obbligo di munirsi dell’autorizzazione sismica presso la struttura regionale.

Nel nostro caso è quindi l'organo tecnico regionale quello competente ad esaminare, oltre che ad approvare o meno, il progetto nel merito. Per questo, il diniego opposto dal Dipartimento regionale dei Lavori Pubblici va annullato.

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