Le Logiche della Domanda Pubblica tra Dematerializzazione e Digitalizzazione

L’apprezzabile documento promosso dall’Autorità Nazionale Anticorruzione, relativo, tra le altre cose, alla digitalizzazione delle procedure competitive per l’affidamento dei contratti pubblici, anche nell’ambito dei lavori, richiama una fondamentale Raccomandazione che, anni addietro, la Commissione Europea aveva predisposto al fine di favorire una maggiore professionalizzazione dei compratori pubblici. Essa, più volte richiamata dallo scrivente nelle proprie riflessioni, è effettivamente stata presente nel corso delle attività, in ambito continentale o comunitario, in corso di svolgimento da parte dello EU BIM Task Group. D’altra parte, la diffusione dell’e-procurement all’interno delle amministrazioni pubbliche, specie per quanto concerne forniture e servizi, è tema ampiamente dibattuto e praticato.

Come è, tuttavia, evidente negli studi che l’Università degli Studi di Brescia sta conducendo sull’argomento, anche entro la sfera di operatività del CCLM, occorre, in primo luogo, distinguere tra la dematerializzazione, ben presente alla amministrazione pubblica, e la digitalizzazione, sfera certamente più complessa e impegnativa.

Digitalizzazione delle procedure per l’affidamento dei contratti pubblici

Bisogna, peraltro, rammentare che le prime ipotesi di effettiva digitalizzazione dei processi di affidamento e di acquisizione, maturate dall’ateneo bresciano in collaborazione col VTT finnico, prendevano ipotesi di contrattazione dinamica simulata, di difficile attuabilità se non nel lungo termine.

Occorre, inoltre, tenere presente, che l’adozione della gestione informativa abilitata dalla modellazione informativa, al centro, invero, dei lavori pre-normativi e normativi a livello internazionale, sovranazionale e nazionale, oltreché dal decreto ministeriale in tema derivante dall’attuazione del Codice dei Contratti Pubblici, ripreso dallo schema recente del regolamento, non può che concernere alcuni aspetti del procedimento, mentre, come si evincerà da un position paper recentemente messo a punto, tra gli altri, dallo scrivente, la sfida principale risiede in una visione complessiva della effettiva digitalizzazione del procedimento, che si iscriva in un più ampio scenario che coinvolge le finalità ultime della amministrazione pubblica, la propria gestione patrimoniale immobiliare e infrastrutturale e la gestione integrata del singolo procedimento, con i suoi endo- o -sub procedimenti.

Di conseguenza, il documento proposto dall’Autorità permette di cogliere l’occasione di invitare a una ulteriore riflessione comune sull’esigenza di comprendere meglio il senso ultimo di un approccio integrale e integrato alla digitalizzazione.

Il punto è, infatti, che l’emergenza pandemica ha certamente impresso una accelerazione ai processi digitali nelle amministrazioni pubbliche, come è dimostrato dal ricorso diffuso al cloud e al virtual private network, al fine di salvaguardare la business continuity, come attestato dal ricorso, sporadico, alle  importanti soluzioni che supportano la gestione in remoto delle sedute pubbliche e private inerenti alle procedure di affidamento, menzionate anche dall’Autorità.

Svolta autenticamente digitale della PA: gli aspetti da considerare

Se, in ogni caso, si volesse realmente imprimere una svolta autenticamente digitale, nel medio termine, piuttosto che non nel breve periodo, sarebbe necessario affrontare sistematicamente alcuni aspetti cruciali:

1. la contestualizzazione del singolo procedimento nella sfera di una politica di investimenti pubblici relativa alla programmazione pluriennale e ai corrispondenti aggiornamenti annuali;
2. lo sviluppo coerente delle strategie patrimoniali relative ai beni indisponibili e disponibili, che si  ripercuote sulla Occupancy;
3. la continuità dei flussi informativi in tutte le fasi del procedimento, a supporto dei processi decisionali.

Si tratta di tematiche contenute, ad esempio, nel progetto della norma UNI 11337-8, in corso di redazione, così come, appunto, nel documento propositivo precedentemente accennato che dovrebbe vedere la luce prossimamente.

Ciò che si può anticipare in questa sede è che l’impiego della modellazione informativa nell’economia del procedimento richieda una sua maggiore comprensione, nel senso di introduzione o di integrazione, con modelli e con strutture di dati che sorgono nelle fasi prodromiche della configurazione delle scelte degli investimenti pubblici nei programmi triennali e biennali, oltre che negli elenchi annuali, e che sfoci nella più complessa gestione digitale dei lavori, propedeutica all’attivazione del cosiddetto gemello digitale del cespite fisico, riconducendosi circolarmente alla fase istruttoria preliminare alla progettazione supportata dai requisiti informativi e dai capitolati informativi.

Ciò che, dunque, occorre scongiurare, come, peraltro, il documento dell’Autorità sembra giustamente invitare a fare, è che la dematerializzazione e, successivamente, la digitalizzazione dei procedimenti, promuovano attivazioni circoscritte e distinte ai singoli endo- o sub-procedimenti, di cui, ad esempio, uno dei più critici inerisce alla gestione della conferenza di servizi.

Digitalizzazione del procedimento → rivistazione della nozione di Ambiente di Condivisione Dati

La completa digitalizzazione del procedimento implica, inoltre, la rivisitazione, in termini giuridico-contrattuali, oltre che tecnico-organizzativi, della nozione di ambiente di condivisione dei dati, già avviata dalle norme della serie UNI EN ISO 19650, dalle pre-norme tedesche DIN SPEC della serie 91391, rivisitazione ora in atto anche presso il CEN e l’UNI.

Tale ripensamento, basato sulla distinzione tra dispositivi di governo delle procedure che disciplinano i flussi di dati e le corrispondenti soluzioni tecnologiche abilitanti, di notevole complessità poiché si riferisce a una interoperabilità tra ecosistemi digitali eterogenei, implica, inoltre, attraverso le API, il rimando ai sistemi di controllo di gestione dei singoli attori coinvolti, sia sul lato della Domanda sia su quello dell’Offerta.

Da ciò deriva l’opportunità di concepire, dal punto di vista di ogni stakeholder, il procedimento all’interno di una ottica multi project, supportata da ecosistemi, da piattaforme di piattaforme, in cui evidentemente relazioni, ontologie, semantiche, linked data, predictive analytics e business intelligence svolgano ruoli determinanti.

Il che sta a dimostrare le difficoltà che la modellazione informativa incontra, già di per se stessa sollecitata nella transizione dal campo della progettazione a quello della esecuzione mediata dalle logiche tipiche delle catene di fornitura, a raccordarsi con una fase istruttoria, nella quale abbisogni di tradurre numericamente istanze economiche, finanziarie, politiche, sociali e una, successiva, per la quale la gestione dei lavori e dell’occupazione verta su una nozione dilatata di piattaforma digitale incentrata su informazione e comunicazione, on real time data-driven.

Se, perciò, è indubitabile che alcune adozioni parziali della modellazione informativa all’interno della fase di aggiudicazione dei lavori abbiano sortito esiti incoraggianti, non sempre, purtroppo, sufficientemente valorizzati, è, altresì doveroso constatare che, anche prescindendo dalla reale digitalizzazione dei processi decisionali propri alla programmazione pluriennale, i procedimenti che hanno fatto uso del «BIM» si siano rivelati sinora sovente piuttosto sincopati.

I concorsi di progettazione in cui la modellazione informativa era disciplinata solo a partire dalla progettazione definitiva palesano tale difficile comprensione della sfida.

Allorché, infine, si affronti la professionalizzazione della Domanda Pubblica non esclusivamente in termini di processi aggregativi, pur indispensabili, ma non risolutivi, non può che rilevarsi l’urgenza di un approccio graduale, che giunga a conseguire gli attesi risultati di maturità digitale nelle amministrazioni pubbliche.

A parere dello scrivente, urge adottare una strategia unitaria che si fondi, come, d’altronde, la stessa Autorità suggerisce, su funzioni di agenzia territoriale.

È, altresì, necessario che ciò avvenga, a valle (e nel corso) della emergenza in atto con misure progressive riferite a una visione sistemica e a una politica industriale che tenga in conto i punti di partenza e i traguardi differenziati che il DM 560/2017 prevedeva, in assenza delle quali si rimarrebbe allo stadio di una applicazione strumentale dei dispositivi.