La ridefinizione della Tolleranza nel DL Semplificazioni - parte prima: le innovazioni concettuali e sostanziali

Proseguendo l’esame del d.l. 76/2020 (Semplificazioni) un altro aspetto che si ritiene positivo è quello di avere dedicato uno specifico articolo al tema delle tolleranze in edilizia espungendolo dalla posizione marginale in cui figurava nella previgente stesura del Testo Unico dell’Edilizia, relegato in calce all’articolo 34. Posizionamento dovuto all’epoca alla forse frettolosa introduzione dovuta al comma 2-ter dell’articolo 5, comma 2, lett.a), n.5 del decreto-legge 13.05.2011, n. 70 (denominato, guarda caso, “Decreto Sviluppo”), la cui finalità dichiarata (e un po’ criptica) era: “liberalizzare le costruzioni private … (?)”. La nuova attuale collocazione del decreto-legge “Semplificazioni” comporta oggi uno specifico inquadramento concettuale “di principio” della definizione

distanza-fra-costruzioni-700.jpg

La previgente normativa dell’articolo 34 poneva le tolleranze edilizie in una marginale posizione residuale come caso particolare (una sorta di sottospecie) delle “parziali difformità” delle opere realizzate con permesso (o s.c.i.a.).

Ora invece assumono una loro autonoma collocazione (e dignità di parametro edilizio) nell’articolo 34-bis che titola appunto “Tolleranze costruttive”.

Un diverso inquadramento concettuale: la tolleranza diventa un parametro tecnico

Questa diversa considerazione che il Legislatore assume è desumibile dal linguaggio che usa:

mentre nel vecchio testo affermava semplicemente che “le violazioni … che non eccedano il 2%” non sono “parziale difformità” (e non le chiamava neppure tolleranze ma erano comunque violazioni) adesso afferma che:

  • sono “mancato rispetto” dei parametri edilizi;
  • esclude a priori che costituiscano “violazione edilizia” (comma 1 e 3) e
  • attribuisce loro una definizione tecnica: quella appunto di “tolleranza” (nel titolo e nel comma 3).

Come riconoscimento e legittimazione non è poca cosa; è l’opposto di come le si vedeva prima perché vuol dire, concettualmente, che la tolleranza non è un errore, ma è una caratteristica dell’attività costruttiva – si potrebbe dire intrinseca, stanti sia le modalità esecutive che di misurazione – e dunque la sua definizione (ora di Legge), codificata in una norma che assume la veste di Principio deve essere riconosciuta in tutte le situazioni e in tutti gli atti amministrativi che riguardino le costruzioni.

Coerentemente il secondo comma del novello articolo 34-bis definisce questi “mancati rispetti” o “scostamenti” come: “le difformità eseguite durante i lavori per l’attuazione di titoli abilitativi edilizi”.

La generalità dell’affermazione autorizza a ritenervi ricompresi tutti i procedimenti abilitativi, sia quelli espressi, che quelli taciti, che quelli per autocertificazione e, ancora, sia quelli in corso, che quelli a venire e, anche,  …. quelli pregressi.

C’era bisogno di una definizione uniforme di legge?

Il tema delle tolleranze non è nuovo in edilizia e proprio per la sua natura intrinseca al costruire è stato sempre considerato tacitamente fisiologico e trattato con quei criteri di “buon senso” che la “buona regola dell’arte” riteneva generalmente condivisibile. Che però non erano omogenei su tutto il territori nazionale.

In epoche passate – come riconosce anche la relazione di accompagnamento al Senato – le modeste difformità costruttive rispetto ai progetti (almeno dal punto di vista amministrativo edilizio) venivano considerate “prive di rilevanza dalle amministrazioni comunali” e tacitamente assentite, anche perché l’accuratezza del disegno e l’attenzione dei progettisti era indubbiamente più superficiale.

Il problema si pone oggi in generale (per le istanze nuove) a causa una maggiore precisione delle tecnologie di progettazione e di rilievo, di una maggiore sensibilità al tema e (con riferimento alle pratiche del passato) al fatto che molti pretendono di leggere con la “sensibilità tecnica di oggi” anche le pratiche pregresse.

Il che di per sé è metodologicamente (ed eticamente) scorretto, ma l’esasperata attuale attenzione al dettaglio - spesso motivata dall’incapacità di assumere responsabilità di valutazione tecnica - ha fatto sorgere dubbi sulla legittimità di immobili realizzati con modeste modifiche rispetto al progetto, anche se spesso non erano state neppure rilevate dallo stesso comune in sede di sopralluogo per l’abitabilità.

E ha indotto a ritenere (oggi) “difformità soggette a sanzione (pecuniaria e/o demolitiva)” (o da assoggettare a sanatoria) opere gravate da tali irregolarità ritenute (ieri per prassi) irrilevanti.

Proprio per le costruzioni preesistenti il problema era diventato tanto rilevante da indurre alcune regioni a legiferare in materia e il Legislatore nazionale a precisare (già nel 2011 col comma 2-ter dell’articolo 34) che le difformità esecutive in materia di altezza, distacchi, cubatura o superficie coperta rientravano nelle “tolleranze esecutive” se dell’ordine percentuale del 2%.

La collocazione del comma nell’articolo 34 tradiva l’origine della norma intesa semplicemente a precisare che non si trattava di “parziale difformità”.

Rapporto tra “tolleranza” e “parziale difformità”

Oggi si può affermare che la tolleranza non è neppure in ipotesi qualificabile come “parziale difformità”: molto più in radice “non costituisce violazione edilizia” come afferma il primo comma e ripete il terzo comma del nuovo articolo 34-bis.

Il che ci induce ad esaminarne a fondo il contenuto descrittivo.

La codifica delle tolleranze: le innovative definizioni dell’articolo 34-bis

Le tolleranze sono classificabili (così ci piace inquadrarle) in due categorie:

  • metriche (comma 1);

  • descrittivo/qualitative (comma 2).

Delle prime si occupa il comma 1, in cui si ripropone la tolleranza percentuale del 2% estendendo però la tollerabilità non solo a:

  • altezza;

  • distacchi (le ricorrenti e famigerate distanze);

  • cubatura;

  • superficie coperta;

che già erano contemplate nel previgente comma 2-ter dell’articolo 34, ma anche, ad

  • ogni altro parametro.

L’aggiunta porta con sé anche la precisazione che la tolleranza di tali parametri è riferito alle “singole unità immobiliari”.

La definizione è dunque ampia (“ogni altro parametro”) e deve quindi riferirsi a qualsiasi altra prescrizione misurabile (per quello abbiamo ritenuto di qualificarle tolleranze metriche) della strumentazione urbanistica ed edilizia.

In particolare la si dovrà riferire anche al posizionamento dell’area di sedime oggetto ripetuto di contenzioso.

L’aggiunta del riferimento alle “singole unità immobiliari” pare estenderla a tutti i parametri in gioco e non lascia spazio alle sole verifiche complessive dell’edificio. Perché non costituiscano “violazioni edilizie” le variazioni contenute nel 2% devono essere anche parziali per ogni unità immobiliare (e come tali verificate). Sempre con riferimento al titolo abilitativo.

Il comma 2 introduce invece ex novo quelle che abbiamo definito le Tolleranze descrittivo/qualitative inerenti:

  • irregolarità geometriche;

  • la diversa collocazione degli impianti e opere interne;

  • le modifiche alle finiture degli edifici di minima entità (Il testo in G.U. ha corretto un evidente refuso di ripetizione che si riscontrava della Bozza del d.l. circolata in precedenza).

La descrizione delle “difformità descrittivo/qualitative tollerabili” è necessariamente generica e concettuale (qualitativa appunto) e non sarà esente da dubbi interpretativi e da potenziali estensioni. Anche perché, per sua natura, gli “scostamenti dal progetto” che individua sono sottratti alla valutazione percentuale del 2% e condizionati solo dal non comportare violazione della disciplina urbanistica e non pregiudicare l’agibilità dell’immobile.

Sul primo punto l’attenzione va dunque posta alla norma urbanistica in senso stretto (perché già abbiamo escluso che siano violazione di quella edilizia). Quanto all’agibilità diremo nella seconda parte di questa trattazione.

Saranno però da interpretare quali siano le irregolarità geometriche o, le finiture di “modesta entità” (se sono finiture sono per forza di modesta entità) e, ancor più che cosa si debba intendere per quegli “impianti e opere interne” di cui è ammessa la “diversa collocazione”.

Se per la posizione degli impianti non dovremmo avere problemi di identificazione perché poco rilevanti sugli aspetti edilizi, la definizione di “opere interne” pare più problematica anche perché evoca l’articolo 26 della legge n. 47/85 che però comprendeva anche un complesso organico di opere (pur a certe condizioni) che all’epoca (sottraendoli all’autorizzazione espressa) li  sottoponeva a quella innovativa modalità della “comunicazione” di parte che evolverà poi nella d.i.a (e nella s.c.i.a.) di cui era antesignana.

Non pare possibile in questo contesto il richiamo a tale configurazione, stante il fatto che quell’ “insieme di opere” non è più richiamato come tale nella catalogazione dell’articolo 3 del DPR 380/01 e che, in ogni caso, la tolleranza non può che riguardare aspetti singoli e non sistematici di “difformità esecutive”.

La relazione al Senato cita (ad esempio) la non corrispondenza delle aperture interne

Le esclusioni: le tolleranze di settore e gli immobili vincolati ex d.lgs. 42/2004 (ma solo per i parametri del secondo comma)

Sarà bene precisare subito che stiamo parlando di Tolleranze edilizie e cioè quelle finalizzate alla verifica di aderenza al titolo abilitativo; sono dunque escluse tolleranze specifiche di norme di settore finalizzate al rispetto di quelle specifiche normative.

Il secondo comma precisa che queste tolleranze non sono tollerate per gli immobili sottoposti a tutela ex d.lgs. n. 42/2004!

Il che può avere giustificazione nel tipo di vincolo che andrebbe però valutato caso per caso e non in via estensiva. La norma potrebbe infatti essere meglio precisata nel senso che le eventuali difformità esecutive non possono essere considerabili “tolleranze” solo qualora incidano su specifiche disposizioni di vincolo. Laddove il vincolo non opera perché no? Anche perché il vincolo dei beni culturali è puntuale e specifico e dunque è ben valutabile se “lo scostamento dal titolo” incide sul valore tutelato o no.

Quel che però rileva sottolineare è che l’esclusione riguarda solo le tolleranze del secondo comma (quelle qualitativo-descrittive) e non anche quelle “metriche” del primo comma che pertanto si applicano a tutti gli edifici (compresi quelli vincolati o in aree a vincolo paesaggistico).

Aspetto che può apparire incongruo …. Ma così è. L’espressione di legge è inequivocabile.

P.S. Segue nella parte seconda: “gli effetti della retroattività sulle norme collaterali”


Prosegui sull'area di approfondimento nell'area:

LEGISLAZIONE e TECNICA URBANISTICA ed EDILIZIA

banner-dalprato-700.jpg

L'AREA è un luogo di riflessioni, commenti, studi e proposte sullo stato dell’arte dell’Edilizia e dell’Urbanistica in cui ci proponiamo di dare sistematicità alle informazioni inerenti l’evoluzione normativa e giurisprudenziale che pubblichiamo giornalmente.

Nell'area di principi e modalità applicative delle norme dell’Urbanistica e dell’Edilizia facendo il punto critico sulle tematiche che maggiormente si pongono all’attenzione della legislazione e della giurisprudenza in un momento in cui l’evoluzione della materia appare confusa e, a volte, contraddittoria; per questo trattiamo gli argomenti, per così dire, più attuali, interpretandoli ed inquadrandoli alla luce dei principi fondanti della materia anch’essi oggetto di evoluzione concettuale e dottrinaria.

Vai all'area di approfondimento "LEGISLAZIONE e TECNICA URBANISTICA ed EDILIZIA"

Il Magazine

Sfoglia l'ultimo numero della rivista Ingenio

Newsletter Ingeio

Seguici su