La ridefinizione della Tolleranza nel DL Semplificazioni: gli effetti della retroattività sulle norme collaterali

Completiamo il commento del nuovo articolo 34-bis del Testo Unico dell’Edilizia a seguito della modifica del d.l. Semplificazioni in materia di Tolleranze edilizie esaminandone gli effetti dell’applicazione retroattiva e, dunque, la sostanziale natura di “interpretazione autentica” delle previgenti prassi … con effetti generalmente apprezzabili sul piano operativo (anche se non privi di qualche indeterminazione) e le ricadute applicative sui connessi procedimenti, nei rapporti con le norme locali e col potere legislativo concorrente delle regioni

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Applicazione retroattiva…ovvero di fatto l’“interpretazione autentica” di una prassi…

La norma sulle tolleranze ha applicazione retroattiva - come precisa il terzo comma dell’articolo 34-bis - e quindi ad essa ci si deve rifare in occasione della verifica dello stato legittimo degli immobili da attestarsi con relazione asseverata:

  • per trasferimenti di diritti reali,

  • per nuove richieste di intervento o

  • per abitabilità.

Di fatto è dunque (ancora una volta) una interpretazione autentica (non di una norma ma) di una “prassi”, il che potrebbe apparire abbastanza anomalo (ma già ci siamo abituati dopo lo Sblocca Cantieri). Che piaccia o no, che risolva problemi antichi o no, così dice il Legislatore: le “tolleranze” andavano da sempre interpretate in questo modo. Su tutto il territorio nazionale.

Precisazione che non sempre risponderà a quelle consuetudini di applicazione implicita di buon senso usata in passato di cui abbiamo già detto (certamente diversa da luogo a luogo), ma comunque utile a costituire un punto di certezza di cui si sentiva il bisogno.

Resta qualche sbavatura del passato

E’ evidente che questa norma persegue il tentativo del Legislatore di uniformare a livello nazionale le definizioni tecniche in edilizia. Tentativo meritevole e da condividere.

Però se così è (e così è) il Legislatore non dovrebbe cedere alla tentazione di introdurre nell’ordinamento provvedimenti incongrui con questo fine  e che ne negano l’uniformità perseguita, come quello del decreto-legge 29 maggio 2018 n. 55 che, al comma 2 dell’articolo 1-sexies, porta al 5% la tolleranza del comma 2-ter dell’articolo 34 del Testo unico dell’Edilizia per “gli interventi edilizi sugli edifici privati nei comuni” colpiti dal sisma del 2016 (ma solo per quelli riportati in un allegato elenco!).

Norma ben poco comprensibile sotto il profilo tecnico, che crea una nicchia di anomalia, assunta (ancora una volta con decreto-legge) per risolvere evidentemente questioni contingenti e specifiche che forse era meglio affrontare con provvedimenti che non inficiassero la coerenza di disposizioni di carattere tecnico, che - come tali - dovrebbero (anzi devono) essere motivate solo sul piano oggettivo.

L’attuale disposizione dell’articolo 34-bis comunque chiude il cerchio con quanto vuole l’articolo 9-bis (comma 1-bis) circa la verifica della legittimità dell’esistente (di cui abbiamo disquisito nel precedente articolo: “La verifica della legittimazione degli immobili nel decreto-legge Semplificazioni”.

E’ dunque indiscutibile che negli atti abilitativi pregressi gli scostamenti dal titolo edilizio - materiali (ex 1° comma) e qualitativo/descrittivi (ex 2° comma se di immobili non vincolati) - sono tollerabili e non inficiano la “legittimità” dell’atto rilasciato se rientrano nelle definizioni del nuovo articolo 34-bis.

Le condizioni di rilascio attuale delle abitabilità mancanti e le disposizioni collaterali

In merito alle ricadute della norma delle tolleranze su altri procedimenti edilizi vale la pena sottolineare che anche l’articolo 24 del Testo Unico dell’Edilizia viene integrato dal d.l. Semplificazioni col comma 7-bis che consente la richiesta di agibilità anche in assenza di lavori, al fine di consentire la regolarizzazione degli immobili esistenti (tanti) di cui (per ragioni fisiologiche o, più spesso, per recondite ragioni di incuria) non è mai stata chiesta l’agibilità a fine lavori.

E ciò anche per edifici di vecchissimo impianto quando l’agibilità non era richiesta.

Se infatti leggiamo il comma 3 dell’articolo 34-bis in combinato disposto con il comma 1-bis dell’articolo 9-bis, vedremo che la certificazione dello “stato legittimo” - oggi riconoscibile per legge anche per edifici sorti legittimamente in assenza di titolo - consente (sempre per legge) il conseguimento dell’abitabilità.

Come abbiamo visto nella prima parte di questa trattazione, le tolleranze del secondo comma sono tali se non pregiudicano il conseguimento dell’abitabilità e quindi non violano tutte quelle nome poste per legge o regolamenti d’igiene e non necessariamente riportate sulle tavole di progetto assentito.

Evidentemente qualora dette norme comportino dati metrici (rapporti di illuminazione, superfici minime di locali, di monolocali, altezze interne, …) tali misure saranno da ritenersi “non in violazione” se contenute nel limite del 2%.

Per ora … in attesa della nuova normazione …

In merito il comma 7-bis ora introdotto dal d.l. Semplificazioni fa riferimento ad un nuovo decreto interministeriale da emanarsi (di concerto tra i Ministeri della Salute, Pubblica amministrazione, Beni e Attività Culturali) entro 90 giorni (e cioè entro il prossimo 14 ottobre).

Tale previsione di futura normazione si affianca (o forse si sovrappone ?) alla similare previsione già contenuta nell’articolo 20, comma 1-bis del vigente DPR 80/01 (introdotto dall’articolo 3 del d.lgs. 222/2016) che prevede l’emanazione di un decreto in cui definire i requisiti prestazionali degli edifici (questa volta da adottarsi previa intesa in Conferenza unificata) comunque sempre entro novanta giorni (dal 2016 naturalmente; siamo in ritardo di soli tre anni e nove mesi).

Parrebbe trattarsi di due diversi decreti – uno per gli edifici futuri (ex art. 20, co 1) e uno per gli edifici già “legittimamente realizzati” (ex art. 24 co. 7-bis) – con due diverse procedure di formazione di cui non si comprende a prima vista la motivazione visto che parrebbe più congruo un solo provvedimento (ai fini della semplificazione quanti decreti facciamo per lo stesso argomento ?).

… o in attesa di una vera semplificazione…

Forse dubitando della propria tempestività, il Legislatore (a scanso di equivoci) precisa nel frattempo al comma 2 dell’articolo 10 del d.l. n. 76/2020 che, in attesa del decreto dell’articolo 20, co. 1, le disposizioni dell’ancora vigente decreto ministeriale 5 luglio 1975 “si interpretano nel senso che” i requisiti dallo stesso previsti non si applicano “agli edifici realizzati prima della sua entrata in vigore” se ubicati in zona “A” o “B” o “assimilate” (?).

Ancora dunque un’interpretazione autentica, che parrebbe superflua (visto che mai avremmo pensato di applicare retroattivamente le prescrizioni sanitarie del d.m. del ’75 agli immobili precedenti), o forse ci complica la vita: perché solo a quelli in zona “A” o “B” ?

Se questo deve certificare la legittimazione delle dimensioni preesistenti, come precisa l’ultimo capoverso del comma 2 dell’articolo 10 del d.l., per favorire la rigenerazione urbana sarebbe auspicabile un intervento chiarificatore di (vera) semplificazione.

Rapporto tra attestazioni di conformità e necessità di sanatoria

Il lettore avrà già colto che l’applicazione retroattiva della norma attuale sulla definizione di tolleranza (condivisa o no) risolve i ricorrenti assilli sulla responsabilità delle attestazioni di conformità che i tecnici sono chiamati ad “asseverare” in diverse occasioni e chiarisce circa l’eventuale necessità di sanatoria.

Ciò che rientra nella tolleranza non è violazione e non deve essere sanato.

Questo è quello che persegue l’applicazione retroattiva della norma, al fine, come dice la relazione al Senato, di “garantire la celere circolazione dei beni e a consentire il recupero e la rigenerazione edilizia di immobili che presentano unicamente discordanze meramente “formali” rispetto agli elaborati progettuali autorizzati” eliminando il “micro-contenzioso che paralizzava l’attività di notai e uffici comunali”.

Aspetto delicato questo perché, ancorché sia stata fatta la distinzione concettuale di cui si è detto all’inizio, è evidente che il tema della tolleranza è contiguo a quello della difformità parziale (come tradisce l’originaria collocazione di entrambi all’interno dello stesso previgente articolo 34), per cui non appena si fuoriesce dall’ambito delle “tolleranze” (che sono scostamenti dal titolo “non costituenti violazione”) si entra nel campo delle “violazioni” ovvero della “parziale difformità” e delle conseguenti azioni repressive dovute (ripristinative in primis o, in subordine, sanzionatorie) ex articolo 34 del Testo Unico dell’Edilizia.

E questo ci induce ad esaminare un ulteriore aspetto.

Il rapporto della definizione statale con le norme locali e le legislazioni regionali

Abbiamo detto in esordio che la norma si pone come “definizione di principio” generale a livello nazionale.

Come tale prevale sulle definizioni normative locali (che in alcune strumentazioni urbanistiche si erano fatte carico di dettarne una disciplina).

E il suo rapporto con la facoltà legislativa concorrente delle regioni?

Possono le regioni modificare la definizione di “tolleranza” statuita a livello centrale?

Problema, questo, concreto e attuale stante anche il fatto che alcune regioni potrebbero aver già legiferato in materia.

L’Emilia-Romagna ad esempio lo ha fatto con la l.r. 23/2004, art. 19-bis. Esaminando i due testi si può ben dedurre che la norma del decreto-legge si ispira alla legge regionale, ma non ne é la sua esatta riproposizione. Anzi differisce su alcuni punti sia di dettaglio che di sostanza.

Parrebbe di poter affermare pacificamente che - poiché ciò che non è tolleranza costituisce parziale difformità, ma poiché la parziale difformità comporta sanzioni amministrative e non penali - le eventuali modifiche legislative regionali (laddove non smentiscano i contenuti essenziali della norma statale) possano integrarla e precisarla in quanto non invadono il campo di competenza statale esclusiva.

Si ritiene dunque che le regioni ben possano innestare sul principio fondante dello stato proprie regolamentazioni specifiche, purché non ne smentiscano i connotati essenziali, e ciò sia per le regioni che vorranno operare in futuro integrazione alla norma nazionale o, ove già lo abbiano fatto, intendano mantenere le proprie (non confliggenti) disposizioni.

D’altra parte già l’articolo 32 del DPR 380/01 attribuisce alle regioni il potere di definire il confine tra variazioni essenziali e non essenziali entro limiti massimi e minimi stabiliti dalla legislazione statale e, quindi il conseguente confine tra difformità parziali e totali e, dunque, pare ammissibile anche la definizione del connesso limite della tollerabilità degli scostamenti dal titolo abilitativo.

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