Ricostruzione di sopraelevazione, distanze tra costruzioni e norme regionali: chiarimenti importanti

Consiglio di Stato: la normativa regionale e le previsioni del Regolamento unico edilizio non possono consentire al Comune di derogare alle distanze per un edificio isolato, a nulla rilevando la destinazione di zona in assenza di uno strumento urbanistico vocato alla riqualificazione della stessa

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Circoletto rosso sulla sentenza 6282/2020 dello scorso 16 ottobre del Consiglio di Stato, davvero molto interessante perché va a toccare diversi aspetti della normativa urbanistica 'innovati' dal DL 32/2019 cd. Sblocca Cantieri in materia di distanze tra costruzioni.

L'oggetto del contendere

Un comune ricorre contro la sentenza del TAR che aveva accolto il ricorso della proprietaria di un immobile contro il rilascio di un permesso di costruire per un progetto di demolizione e ricostruzione - riferito all'immobile confinante - con un ampliamento del 20% del volume da realizzarsi in sopraelevazione ai sensi dell’art. 171.3 e 17.7 del RUE (il fabbricato avrebbe quindi raggiunto l’altezza di 17 metri e si sarebbe posto ad una distanza di 6,30 metri dalla parete finestrata).

Il comune aveva rilasciato il titolo edilizio ritenendo sussistenti i presupposti per consentire la costruzione in deroga alle distanze legali. In particolare, aveva considerato che l'art. 17.7 del proprio RUE, in applicazione dell’art. 7 ter, comma 3 bis, della legge regionale dell’Emilia Romagna n. 20/2000, consentisse che negli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti le distanze potessero essere fissate in deroga anche ai limiti di cui all'art. 9 del D.M. n. 1444/1968 e che lo stesso RUE autorizzasse la realizzazione degli incentivi di ampliamento anche tramite sopraelevazione dell'edificio originario, sempre in deroga al citato DM 1444/1968, laddove fossero comunque rispettate le distanze minime tra fabbricati.

Per la ricorrente, il titolo edilizio era illegittimo per violazione dell’art. 7 ter, comma 3 bis, della legge regionale dell’Emilia Romagna n. 20/2000, in combinato disposto con l'art. 2-bis TU edilizia, anche con riferimento all’art. 117 della Costituzione. In sostanza, la norma regionale invocata dall'amministrazione comunale a fondamento del permesso di costruire rilasciato in deroga ai limiti di distanza ed altezza previsti dagli artt. 8 e 9 del DM 1444/1968, non avrebbe potuto essere applicata perché relativa ai soli interventi di riqualificazione urbanistica o comunque di trasformazioni espressamente qualificate di interesse pubblico e non con riguardo a singoli e specifici interventi.

Il Tar di Parma accolse il ricorso, poiché le previsioni regionali, per non incorrere nella violazione del menzionato art. 117 - che riserva allo Stato l’ordinamento civile - devono essere escluse deroghe alle distanze che non riguardino spazi funzionali a un assetto complessivo e unitario o di specifiche aree territoriali. Per questa ragione, l’Amministrazione comunale avrebbe erroneamente applicato il citato art. 7 ter, estendendone la portata derogatoria anche a titoli edilizi adottati per singoli ed isolati interventi costruttivi.

La ricostruzione di un edificio: oggi è diverso da ieri

Il comune ricorreva presso Palazzo Spada con 4 motivi, che venivano però ritenuti non fondati dal Consiglio di Stato che confermava lo stesso indirizzo del Tar. Ma, per arrivare alla conclusione, i giudici riepilogavano tutta la normativa, partendo dalla nozione di ricostruzione di un edificio, che in passato era individuata in un intervento che fosse contenuto nei limiti preesistenti di altezza, volumetria, sagoma e area di sedime dell'edificio. Le eventuali eccedenze invece andavano considerate come nuova costruzione. Da ciò discendeva sul tema delle distanze che le nuove costruzioni dovevano essere soggette alle distanze legali, mentre per le ricostruzioni le distanze erano quelle previste per l’edificio originario (in tal senso Cass. civ., sez. II, n. 473/2019).

Poi, però, intervennero prima il DL 69/2013, che all'art.3 specificò che per aversi una ricostruzione basta rispettare la volumetria originaria, senza necessità di rispettare la sagoma (salvo per gli edifici soggetti a vincoli ambientali), l'area di sedime, le caratteristiche dei materiali della costruzione originaria; poi il DL 32/2019 - Sblocca Cantieri, convertito nella legge n. 55/2019, intervenuto sul tema delle distanze per le costruzioni operando una serie di modifiche agli standard urbanistici fissati dal DM 1444/1968, che aveva previsto limiti inderogabili “di distanza tra i fabbricati”, tali da vincolare i comuni nell'adozione degli strumenti urbanistici e tali da poter essere invocati, previa disapplicazione dello strumento urbanistico eventualmente difforme, nelle controversie tra privati. In particolare, con riferimento all'art. 9 che prevede: al comma 1, n. 1, le distanze per le zone territoriali A; al comma 1, n. 2, le distanze per tutte le zone diverse dalla A; al comma 1, n. 3, le distanze per la zona C. Al comma 2 le distanze minime tra fabbricati tra i quali siano interposte strade destinate al traffico dei veicoli. Al comma 3 che, “qualora le distanze tra fabbricati, come sopra computate, risultino inferiori all'altezza del fabbricato più alto, le distanze stesse sono maggiorate fino a raggiungere la misura corrispondente all'altezza stessa”, salve alcune eccezioni.

I cambiamenti al DM 1444/1968 sono in concreto intervenuti mediante le modifiche apportate dal DL 32/2019 all’art. 2 bis del TU edilizia (introdotto a sua volta dal DL 69/2013), cioè con riferimento a quelle disposizione che consentivano a regioni e province autonome di adottare disposizioni derogatorie sulle distanze legali. In sostanza, il DL 32/2019 ha aggiunto i seguenti commi al citato art. 2 bis:

  • 1-bis. Le disposizioni del comma 1 sono finalizzate a orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio;
  • 1-ter. In ogni caso di intervento di demolizione e ricostruzione, quest'ultima è comunque consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell'area di sedime e del volume dell'edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell'altezza massima di quest'ultimo.

Tutto ciò, con le modifiche apportate dall’art. 5 del DL 32/2019 all’art. 2 bis del TU edilizia porta alla conseguenza che la demolizione e ricostruzione di un fabbricato è consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell'area di sedime e del volume dell'edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell'altezza massima di quest’ultimo. In caso diverso, le eventuali disposizioni derogatorie sulle distanze devono comunque essere previste dai Comuni nell’ambito degli strumenti urbanistici.

Il caso specifico

Ciò premesso, quindi, Palazzo Spada arriva alla conclusione che l’art. 7 ter, comma 3 bis, della legge regionale 20/2000 non può essere interpretato nel senso che comunque gli interventi in deroga al regime delle distanze siano sempre possibili in caso di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti. In disparte dai profili relativi ai limiti di altezza dell’edificio che si intende ricostruire (limiti che incidono anche sulle distanze), la deroga sulle previsioni del più volte menzionato art. 9 presuppone comunque per la sua applicazione il rispetto di quanto previsto dall’art. 2 bis del TUE e dunque una previsione della medesima deroga all’interno della pianificazione generale di tutto il territorio o di ampie parti dello stesso.

La deroga sulle distanze, proprio in ragione delle previsioni del citato art. 2 bis sulla necessità di “orientare i comuni nella definizione di limiti di densità edilizia, altezza e distanza dei fabbricati negli ambiti urbani consolidati del proprio territorio”, non può trovare immediata applicazione, fuori dalla pianificazione generale, per gli edifici isolati, anche se in presenza di esigenze di riqualificazione urbana o di risparmio energetico o di sicurezza sismica (cfr. Corte cost., sentenza n. 134/2014).

In definitiva, la normativa regionale e le previsioni del RUE (che peraltro ha ad oggetto regole che, più in dettaglio, disciplinano l'esercizio dell'attività edificatoria prevista dagli strumenti urbanistici) non potevano consentire al Comune di derogare alle distanze per un edificio isolato, a nulla rilevando la destinazione di zona in assenza di uno strumento urbanistico vocato alla riqualificazione della stessa (in ordine a quest’ultimo profilo deve essere condivisa l’osservazione del Tar che rileva come l’eventuale sussistenza di un interesse pubblico che la legge statale individua nel diverso contemperamento tra distanze minime e volumetrie premiali non possa che essere individuata all’interno di un piano di risanamento o riqualificazione di una intera zona del territorio comunale).

Art.7-ter comma 3 bis legge Emilia-Romagna 20/2000

“In attuazione dell'articolo 2-bis del decreto del Presidente della Repubblica 6 giugno 2001, n. 380 (Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia), gli edifici esistenti, che siano oggetto di interventi di qualificazione del patrimonio edilizio esistente, di riqualificazione urbana, di recupero funzionale, di accorpamento ovvero di ogni altra trasformazione espressamente qualificata di interesse pubblico dalla disciplina statale e regionale vigente, possono essere demoliti e ricostruiti all'interno dell'area di sedime o aumentando la distanza dagli edifici antistanti, anche in deroga ai limiti di cui all'articolo 9 del decreto del Ministro dei Lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, fermo restando il rispetto delle norme del codice civile e della disciplina di tutela degli edifici di valore storico architettonico, culturale e testimoniale di cui all'articolo A-9 dell'allegato della presente legge. Gli eventuali incentivi volumetrici riconosciuti per l'intervento possono essere realizzati con la soprelevazione dell'edificio originario, anche in deroga agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, nonché con ampliamento fuori sagoma dell'edificio originario laddove siano comunque rispettate le distanze minime tra fabbricati di cui all'articolo 9 del medesimo decreto o quelle dagli edifici antistanti preesistenti, se inferiori”.

LA SENTENZA INTEGRALE E' SCARICABILE IN FORMATO PDF

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