Abitabilità nel nuovo testo unico delle costruzioni: cosa cambia, cosa funziona, i rischi

Aspettando il Nuovo Testo Unico dell’Edilizia …

E’ in corso la riscrittura del Nuovo Testo Unico dell’Edilizia e qualche attendibile anticipazione già circola.

L’importanza di un Nuovo testo è fuori discussione per via delle troppe, frammentarie modifiche apportate nel tempo su motivazioni spesso incongrue, occasionali, urgenti …

Un tema caldo è sicuramente quello dell’abitabilità che ha inciso anche con qualche equivoco sugli atti di compravendita immobiliare.

Anche il recente decreto legge “Semplificazioni” è intervenuto sul punto – ancora parzialmente però – e dal Nuovo Testo Unico ci si aspetta molto di più, ma non pare che tutti i problemi siano risolti all’insegna della semplificazione e maggiore chiarezza.


Abbiamo avuto l'ultima revisione della bozza del nuovo testo unico dell'edilizia, o Costruzioni visto il probabile ampliamento. Si tratta ancora di documenti che seppur in fase avanzata sono da considerarsi "di studio". E con l'obiettivo di contribuire alla realizzazione del miglior testo possibile, avviamo un percorso editoriale di riflessioni tecniche a cura di esperti del settore. Segnalo che il 4 dicembre il CENSU ha organizzato un evento su questi temi dal titolo "DECRETO SEMPLIFICAZIONI E DPR 380/2001". Certo è che considerata la vetustà del DPR 380, è necessario concludere il prima possibile la pubblicazione del nuovo testo.

Andrea Dari, Editore INGENIO


Considerazioni sulla nuova trattazione dell'Agibilità

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Da qualche tempo si è in attesa del Nuovo Testo Unico dell’Edilizia e, anche se la situazione sanitaria attuale sta comportando significativi ritardi, la curiosità è tanta e gli argomenti in ballo sono molti e delicati visto che i provvedimenti occasionali di modifica fin qui apportati non hanno certo migliorato l’organicità di un testo che necessita di una radicale riorganizzazione.

Mi è capitato sotto mano la bozza del nuovo testo e non ho potuto fare a meno di dare una sbirciatina; spigolando qua e là (gli argomenti di interesse sono molti e meriterebbero una trattazione specifica) mi sono soffermato in particolare sul tema dell’“agibilità” che tanto ha fatto e fa ancora discutere e che viene ritenuto certificazione fondamentale negli atti di trasferimento della proprietà.

Dunque è considerato un pilastro della certezza non tanto e non solo del “Diritto” in generale, ma dei diritti patrimoniali. Tanto da far ritenere che la sua mancanza fosse motivo di nullità dell’atto.

La Cassazione però ha ripetutamente smentito questa affermazione, sancendo che la “mancanza del certificato di agibilità” non comporta la nullità della compravendita, ma costituisce al più un inadempimento del venditore: una violazione degli obblighi contrattuali a norma dell’articolo 1477 del Codice Civile.


Gli articoli citati della bozza del nuovo testo unico dell'edilizia sono riportati in allegato.


Così salvando il trasferimento dell’immobile, ma inducendo un inevitabile contenzioso.

Partiamo allora da qui per comprendere l’importanza e i limiti di questo “certificato” cercando di ricostruirne il ruolo che il Legislatore da un po’ di tempo in qua gli sta riattribuendo.

 

In origine era un attestato igienico-sanitario e …

Senza andare oltre nel tempo si di dirà che nel 1934 il Testo Unico delle Leggi Sanitarie (R.D. n. 1265) prevedeva che gli edifici potevano essere abitati solo dopo un’“autorizzazione concessa” dal Podestà previa ispezione dell’Ufficiale sanitario o di un ingegnere delegato (!?!). Non è un errore mio; la norma unisce due termini antitetici: autorizzazione e concessione (un ossimoro ?).

Non sfugge l’ambiguità e la contraddittorietà della sua formulazione (anche il Legislatore di una volta non sempre era perfetto):

  • se è un’autorizzazione non può essere concessa (autorizzazione e concessione sono fattispecie diverse) ma deve essere rilasciata e “deve” essere rilasciata se sussistono i presupposti i quali però vanno certificati dalla pubblica amministrazione 
  • la pubblica amministrazione è rappresentata dall’Autorità sanitaria o da un “ingegnere”.

Sfugge la ratio dell’accertamento: è igienico-sanitario o tecnico? (e se tecnico di quale tipo ?).

 

… comunque era un atto amministrativo formale di competenza del Sindaco

In origine è dunque un “atto amministrativo” formale, dovuto e necessario della Pubblica Amministrazione il cui rilascio – e solo quello - abilita l’uso”. La cui mancanza è inibente.

Basato sull’accertamento di sussistenza dei presupposti per l’esercizio di un diritto intrinseco al diritto di proprietà; quindi un atto dovuto in presenza di tali presupposti.

Il Testo Unico del ’39 non lo chiama mai abitabilità, sarà la prassi a introdurre anche una fittizia distinzione tra abitabilità e agibilità. Questa differenza lessicale indurrà infinite quanto inutili disquisizioni (come la stessa giurisprudenza ha riconosciuto e sulle quali sorvoliamo). Parliamo invece di contenuti.

 

… poi è diventato un atto acquisibile per silenzio-assenso con attestazione di conformità al progetto

Nel 1994 (con l’articolo 4 del DPR 424) la prima svolta con due novità:

  • se è vero com’è vero che si tratta di un accertamento oggettivo a contenuto vincolato allora può anche essere certificato da un tecnico privato per cui è rilasciabile per “silenzio-assenso”
  • quanto all’accertamento tecnico viene precisato che deve esserci la “conformità al progetto approvato

Poiché si tratta di accertamenti tecnici obiettivi viene anche stabilito per legge il nome: è un “certificato di abitabilità”.

Il fatto che sia una certificazione ottenibile per silenzio-assenso cambia la modalità di rilascio ma non cambia la sua qualificazione giuridica: è ancora un atto autorizzativo a contenuto vincolato dovuto e inibente. Il Sindaco ha la facoltà solo di smentirlo e “dichiarare la non abitabilità” (forse era meglio dire “annullare l’abitabilità ottenuta per silenzio assenso per infedele dichiarazione” …)

Il fatto però che ancora si attribuisca al Sindaco il potere (pur essendo già nel 1994 quando la riforma della legge n. 142/90 aveva attribuito le competenze gestionali ai dirigenti) conferma che si tratta di un atto di natura igienico-sanitaria pur se esteso alla conformità al progetto.

 

… poi è ritornato un atto amministrativo formale di competenza dirigenziale con anche accertamento di avvenuto accatastamento

Con il Testo Unico dell’Edilizia il tema dell’abitabilità viene trattato all’articolo 24 e qui il Legislatore si rimangia la possibilità del rilascio per silenzio-assenso e, soprattutto, sposta la competenza in capo al Dirigente !

Nel 2001 dunque il “certificato di Agibilità” non è più attestazione a prevalente contenuto igienico-sanitario, ma deve verificare anche le condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, risparmio energetico … e (novità) l’avvenuta denuncia catastale. Qui il Legislatore si preoccupa dunque più della fiscalità che della conformità al progetto che non viene più espressamente richiamata e rimane solo sottesa.

 

… poi un atto frazionabile per unità immobiliare

Nel 2013 (confermato nel 2014) una ulteriore modifica consente l’abitabilità frazionata, anche per “porzioni di edificio” (la norma è considerata un’agevolazione alla ripresa economica !).

 

… poi è diventato una comunicazione di parte: una s.c.i.a.

La conformità dell’opera al progetto ritorna però come condizione espressa a fine 2016 quando sarà richiesta anche l’allegazione di altra documentazione tecnica (collaudo statico, certificazione energetica, conformità degli impianti, …).

Ma quel che più importa è che l’“abitabilità” non deve essere non più richiesta e rilasciata (neppure per silenzio.-assenso), ma solo dichiarata tramite s.c.i.a. !

Questa è la vera novità, che non è procedimentale, è concettuale !

Tanto che l’articolo 24 cambia anche denominazione: non è più titolato “Certificato di Agibilità”, ma semplicemente “Agibilità”.

In sostanza l’“agibilità” diventa una mera “dichiarazione” di parte: non più un atto amministrativo (espresso o implicito per silenzio-assenso), ma una comunicazione privata. Che, come tale, non può neppure più essere annullata; al massimo dichiarata inefficace (per falsa attestazione o carenza documentale) e comunque con poteri di accertamento contenuti entro diciotto mesi dall’attestazione !

 

Si arricchisce (si appesantisce) di contenuti e si declassa il suo ruolo amministrativo

Si vede bene che ad ogni modifica legislativa l’“abitabilità” si è arricchita di contenuti, ma contemporaneamente si è svuotata di rilevanza amministrativa: da atto amministrativo abilitante a dichiarazione di parte. Espressione di una situazione soggettiva originaria e intrinseca del titolare al solo sussistere delle condizioni richieste.

Senza effetti giuridici precludenti i trasferimenti immobiliari, come ha riconosciuto la Cassazione di cui abbiamo detto in esordio.

La norma del Testo Unico sanziona la mancata presentazione della s.c.i.a. (come anche in precedenza), ma non parla di inagibilità, per la quale occorre la dichiarazione espressa a norma dell’articolo 26 che richiama l’articolo 222 del R.D. del 1934 (che a sua volta attribuisce la competenza al Podestà, oggi Sindaco o Dirigente ? visto che è una norma sanitaria ?).

Questa è la situazione ad oggi e i quesiti che ricorrono sulle riviste specializzate fanno ben comprendere che ancora sussistono ampi margini di indeterminazione e di dubbio; almeno nel sentire collettivo.

L’aspettativa di una maggiore chiarezza nel Nuovo Testo Unico dell’Edilizia è più che giustificata.

A cosa serve davvero l’“abitabilità” ? 

Domanda legittima da parte degli operatori visto che la certificazione di conformità richiesta al direttore dei lavori espone il professionista su attestazioni non sempre oggettive e foriere di sgradevoli ripercussioni.

 

La nuova previsione normativa in itinere: alcune criticità

Nella Bozza di Nuovo Testo Unico la materia è trattata agli articoli 32 – 33 e 55.

Non v’ha dubbio che l’articolo 33 definisce in modo puntuale e risolve alcuni aspetti critici che hanno indotto perplessità esecutive di come e a quali opere si debba applicare l’agibilità, e questo è un pregio. Ciononostante restano alcune peculiarità o criticità.

Senza presunzione di essere esaustivi, ne richiameremo alcune (di carattere generale).

 

Non è più s.c.i.a. (?)

Innanzi tutto sul piano concettuale salta all’occhio il fatto che la nuova “agibilità” (anzi la nuova “certificazione di agibilità” perché così torna a chiamarsi) non assume più la veste della s.c.i.a. (non è più dichiarata tale).

Ora, se la s.c.i.a. (ai sensi dell’articolo 19 della legge n.241/90 cui fa capo) è dichiarazione di parte sostitutiva di “ogni atto di autorizzazione, licenza, concessione non costitutiva, permesso o nulla osta comunque denominato”, ne risulta un’ulteriore suo declassamento.

Già, come abbiamo visto, da “atto autorizzativo” (espresso o tacito, ma pur sempre atto autorizzativo), dal 2016 è stata declassata a “dichiarazione di parte” (come s.c.i.a.).

Come tale però incarnava pur sempre un procedimento abilitativo, mentre diventerebbe ora un mero atto tecnico non meglio qualificato.

Al pari, né più, né meno dell’atto di collaudo statico.

Il fatto è che comunque condiziona l’utilizzabilità degli edifici (dunque ha ancora contenuto abilitativo ?).

 

Quali e per quanto tempo i controlli ?

Se s.c.i.a. non è non si comprende perché sottoporlo (come la s.c.i.a.) a verifica comunale entro trenta giorni per eventuale dichiarazione di inefficacia.

Non solo: i poteri di controllo della s.c.i.a. possono comunque essere esercitati solo entro i successivi 18 mesi (come ormai pare definito in modo inequivocabile dalla giurisprudenza) ma in merito alla nuova “abitabilità” il nuovo Testo Unico prevederebbe invece successivi possibili controlli senza definirne limiti temporali che, in effetti, se non è più s.c.i.a., non sarebbero neppure desumibili dalla norma madre dell’articolo 19 della legge 241/90.

Una certificazione di agibilità così non diventerebbe mai atto consolidato …. perdendo quell’affidabilità cui tradizionalmente si faceva riferimento.

L’inaffidabilità (o l’inesistenza) dell’abitabilità non sarà motivo di nullità degli atti di trasferimento immobiliare, ma sarà fonte certa di possibile contenzioso senza limitazioni temporali.

Sui professionisti attestatori resterebbe pendente una spada di Damocle a vita … 

 

Con quali modalità e da parte di chi?

Tutto ciò senza dar conto che i controlli dovrebbero essere a campione e quando si parla di controlli a campione mi sento rabbrividire; non amo le lotterie, sarà perché non vinco mai, ma in questo caso tutti i professionisti che hanno fatto “asseverazioni” spererebbero di non “vincere” l’estrazione. Perché la verifica di “sussistenza della condizioni di agibilità” comporterà anche accertamenti non sempre “oggettivi”, ma spesso dipendenti da interpretazioni normative di norme complesse e … altrettanto spesso diversamente interpretabili e interpretate.

L’indeterminazione della prescrizione e il rinvio a futuri accordi tra regioni, province, comuni e via dicendo lascia poi troppo incerto il fine e il risultato, ancor più gravato dal rinvio a “strutture tecniche” da costituirsi (dunque al momento ignote) che operino in “regime di sussidiarietà” (cioè anche professionisti privati che controllano altri professionisti privati ?! i quali – sia i primi che i secondi – hanno agito e dovranno agire come incaricati di pubblico servizio !).

Ma non si era detto che la liberalizzazione si basava sul riconoscimento della professionalità fino a denuncia di falso? Che era un riconoscimento di fiducia negli ordinamenti professionali ? che semplificava le attività di controllo ?

 

Conseguenze sanzionatorie … 

L’eventuale accertata mancanza dei requisiti di agibilità comporterebbe poi (almeno così pare) solo una sanzione amministrativa da 250 a 2.500 € (una tantum o ripetibile ?) e non la dichiarazione di inagibilità: ben poca cosa rispetto all’utilità derivabile dal continuare l’uso di un immobile non in regola. (Così disporrebbe l’articolo 55).

Infatti l’inagibilità potrebbe conseguire solo da uno specifico provvedimento da emanarsi a norma dell’articolo 222 del T.U. delle Leggi Sanitarie del già richiamato (e, per fortuna, sopravvissuto) R.D.1265 del 1934 (come previsto dal futuro articolo 33 del NTUEd).

Inagibilità che il Nuovo Testo Unico vorrebbe poi estendere ex-lege a tutti gli immobili privi di atto abilitativo (cioè abusivi e non sanati). Ma anche per questi non si prevederebbe poi altra sanzione se non l’applicazione di una (anche se più elevata) sanzione pecuniaria e non lo sgombero. 

Se l’obiettivo era quello di fare chiarezza sulle contraddizioni che si porta dietro l’abitabilità fin  dalla sua origine (di cui abbiamo parlato in premessa – e a cui hanno sopperito di volta in volta la prassi o equivoche interpretazioni –) al fine di normalizzare l’uso degli edifici a tutela delle dichiarate “condizioni di sicurezza, igiene, salubrità, accessibilità, efficienza energetica” facendo sì che le norme siano effettivamente applicate e inibendo l’uso degli immobili non a norma, non mi pare che le prescrizioni poste siano efficaci.

Forse è il caso (e l’occasione) di meglio precisare il contesto, che non è poi disgiunto dal più ampio e ancora irrisolto problema della persistenza sul territorio di un diffuso patrimonio edilizio abusivo.