La doppia conformità fantasma tra ristrutturazione e nuova costruzione: quando la sanatoria non si può fare

Consiglio di Stato: apportare modifiche significative ad un’opera edilizia di cui si chiede la sanatoria ex art. 36 TUE è in stridente contrasto con la stessa ratio della norma, che è quella di consentire la conservazione degli immobili interessati da abusi solo formali 

Si fa molto presto a dire ristrutturazione edilizia, e anche a chiedere la sanatoria per stravolgimenti completi di edifici diventati, di fatto, nuove costruzioni e non considerabili quali ristrutturazioni.

La sentenza 423 del 13 gennaio 2021, in tal senso, è illuminante perché riepiloga molto bene le differenze tra le due tipologie di interventi, facendoci capire peraltro che le idee non sono, nemmeno per la giustizia amministrativa, sempre così chiare.

Nel caso di specie, si dibatte sul diniego di accertamento di conformità di opere abusive realizzate all'interno di un rustico e sulla conseguente ordinanza di demolizione da parte di un comune, cancellate dal Tar Abruzzo dopo il ricorso del privato, in quanto:

• l’intervento è qualificabile come di ristrutturazione e non di nuova costruzione, vertendo le opere su un edificio da considerare tecnicamente “esistente”;
• sono suscettibili di sanatoria le opere edilizie, sebbene realizzate ‘in doppia battuta’;
• se l’edificio deve reputarsi esistente, “non si vede perché non debba essere assoggettato alle restanti norme di piano relative alle zone G7, e in particolare alle norme che consentono l’ampliamento delle strutture da considerarsi esistenti all’entrata in vigore del PRG”.

La metamorfosi del rustico abusivo

Secondo il comume, il Tar ha errato nel non considerare la reale consistenza dell’intervento, tale da stravolgere la fisionomia del rustico preesistente anche con l’aggiunta di due piani (di cui uno interrato). Nel caso di specie si era passati da un rustico agricolo (con permesso) a una variante soppalcata più piano interrato più portico (con permesso in variante), ad una richiesta di sanatoria - di cui si dibatte, appunto - per ulteriori modifiche apportate all'immobile (lucernari, soppalco plafonato, aperture esterne, portico).

Secondo il comune, insomma, si tratterebbe di un edificio non più riconducibile a quello inizialmente autorizzato, in quanto la concessione edilizia del 2002 consentiva la realizzazione di un manufatto monopiano, quando invece quello oggi esistente è dislocato su più livelli. Le modifiche apportate dal ricorrente dopo la domanda di variante rimasta denegata costituiscono meri ‘palliativi’, non eliminando i due piani in più realizzati, ma soltanto rendendoli inaccessibili e pertanto il manufatto, così come esistente, verrebbe a costituire una nuova costruzione non assentibile, in considerazione della rilevanza ambientale dei luoghi, tutelata dalla variante generale al PRG nell’assegnare all’area destinazione G7.

Per Palazzo Spada, il comune ha ragione: qui siamo di fronte ad una notevole trasformazione dell'assetto edilizio preesistente, tanto che da un volume distribuito su di un unico livello si è pervenuti ad un edificio su tre livelli.

Quando un manufatto viene stravolto nelle sue caratteristiche essenziali, così come autorizzate, l’intervento è da qualificare non di “ristrutturazione” bensì di “nuova costruzione”.

Nuove costruzioni e ristrutturazioni (vere e false): le differenze

• la nuova costruzione è qualsiasi intervento che consista in una trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio, attuata attraverso opere di rimodellamento della morfologia del terreno, ovvero costruzioni lato sensu intese, che, indipendentemente dai materiali utilizzati e dal grado di amovibilità, presentino un simultaneo carattere di stabilità fisica e di permanenza temporale, dovendosi con ciò intendere qualunque manufatto che sia fisicamente ancorato al suolo (il cui tratto distintivo e qualificante viene, dunque, assunto nell'irreversibilità spazio-temporale dell'intervento) che possono sostanziarsi o nella costruzione di manufatti edilizi fuori terra o interrati o nell’ampliamento di quelli esistenti all’esterno della sagoma stabilita (Cons. Stato, sez. VI, 3 marzo 2020, n. 1536). Vi rientrano anche gli interventi di ristrutturazione qualora, in considerazione dell’entità delle modifiche apportate al volume e alla collocazione dell’immobile, possa parlarsi di una modifica radicale dello stesso, con la conseguenza che l’opera realizzata nel suo complesso sia oggettivamente diversa da quella preesistente (Cons. Stato, sez. II, 6 aprile 2020, n. 2304):
• la ristrutturazione edilizia sussiste invece solo quando viene modificato un immobile già esistente nel rispetto delle caratteristiche fondamentali dello stesso, mentre laddove esso sia stato totalmente trasformato, con conseguente creazione non solo di un apprezzabile aumento volumetrico (in rapporto al volume complessivo dell'intero fabbricato), ma anche di un disegno sagomale con connotati alquanto diversi da quelli della struttura originaria (allungamento delle falde del tetto, perdita degli originari abbaini, sopraelevazione della cassa scale, etc.), l’intervento rientra nella nozione di nuova costruzione;
• pur consentendo l’art. 10, comma 1, lett. c), del dpr 380/2001 di qualificare come interventi di ristrutturazione edilizia anche le attività volte a realizzare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, implicanti modifiche della volumetria complessiva, della sagoma o dei prospetti, tuttavia occorre conservare sempre una identificabile linea distintiva tra le nozioni di ristrutturazione edilizia e di nuova costruzione, potendo configurarsi la prima solo quando le modifiche volumetriche e di sagoma siano di portata limitata e comunque riconducibili all’organismo preesistente (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 19 gennaio 2016, n. 328).

Quello che c'era prima e quello che c'è adesso

Nel caso di specie, le caratteristiche del manufatto sono completamente diverse da quelle inizialmente assentite già solo per il fatto che, come traspare dai rilievi planimetrici allegati alla domanda di “Rinnovo titolo per completamento”, l’edificio ha una diversa ubicazione (con parziale rototraslazione) rispetto a quella assentita e presenta, oltre a due ulteriori livelli/piani, anche svariate difformità.

A ciò deve aggiungersi una diversa, sia pur ridotta, volumetria, del corpo di fabbrica principale (232 mq lordi – di cui mq. 214 netti – in luogo dei 248 mq assentiti) e l’aumento di quella del portico (mq. 32 in luogo dei 28 assentiti).

Insomma, si è arrivati ad una 'cosa' completamente diversa da quella assentita in precedenza, e pertanto di una nuova costruzione completamente abusiva.

E gli accorgimenti ai quali l’appellato ha fatto ricorso per rendere inaccessibili i due livelli non assentiti sono inefficaci, perché non ne elidono la consistenza fisico-materiale; inoltre apportare modifiche,
peraltro così significative (tali da “isolare” due livelli dell’edificio), ad un’opera edilizia di cui si chiede la sanatoria ex art. 36 TUE é in stridente contrasto con la stessa ratio della norma, che è quella di consentire la conservazione degli immobili interessati da abusi solo formali.

Permesso in sanatoria impossibile

L'art.36 del TUE, peraltro, ci porta a ricordare che:

• non sono previste sanatorie parziali o condizionate di edificazioni strutturalmente unitarie;
• "il rilascio di un permesso in sanatoria con prescrizioni, con le quali si subordina l’efficacia dell’accertamento alla realizzazione di lavori che consentano di rendere il manufatto conforme alla disciplina urbanistica vigente al momento della domanda o al momento della decisione, contraddice, innanzitutto sul piano logico, la rigida direttiva normativa poiché la previsione di condizioni o prescrizioni smentisce qualsiasi asserzione circa la doppia conformità dell’opera, dimostrando che tale conformità non sussiste se non attraverso l’esecuzione di modifiche ulteriori e postume (rispetto alla stessa presentazione della domanda di accertamento in sanatoria)".

In definitiva, l’intervento non è comunque assentibile in base all’art. 36 cit., sia perché in contrasto con la disciplina urbanistica e edilizia vigente al momento della realizzazione dell’intervento (tanto più che lo stesso ricorrente ammette di aver realizzato le opere prima della richiesta di variante e quindi in totale difformità al titolo rilasciato secondo la disciplina urbanistica localmente vigente) sia in relazione alla disciplina “al momento della presentazione della domanda”, appunto perché, destinandola a zona G7, essa riconosce la rilevanza ambientale dei luoghi ed esclude la edificabilità di una nuova costruzione avente la diversa sagoma.

Non essendoci doppia conformità edilizia, non può esserci sanatoria.

LA SENTENZA INTEGRALE E' SCARICABILE IN FORMATO PDF

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