Efficienza energetica e titoli abilitativi edilizi

I principi dell’efficienza energetica hanno acquisito una posizione di primo piano nelle regole edilizie; il Testo Unico dell’edilizia include espressamente le regole relative all’efficienza energetica nell’elenco generale di quelle da rispettare per l’esercizio di attività edilizia libera, o soggetta a comunicazione di inizio lavori asseverata, nonché per la predisposizione del progetto per la richiesta di permesso di costruire


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L'evoluzione della normativa

L’evoluzione della normativa a livello europeo e italiano ha portato i principi dell’efficienza energetica ad acquisire una posizione di primo piano nelle regole edilizie. A tale proposito, il testo unico dell’edilizia include espressamente le regole relative all’efficienza energetica nell’elenco generale di quelle da rispettare per l’esercizio di attività edilizia libera (articolo 6, comma 1, Tu Edilizia), o soggetta a comunicazione di inizio lavori asseverata (Cila – articolo 6 bis, comma 1), nonché per la predisposizione del progetto per la richiesta di permesso di costruire (articolo 20, comma 1). Inoltre, le variazioni che incidono sulle condizioni di risparmio energetico degli edifici determinano la necessità di rilasciare o aggiornare il certificato di agibilità (articolo 24).

La normativa settoriale in materia di efficienza energetica affianca quindi categorie di norme speciali più “consuete”, come per esempio quelle igienico-sanitarie o antisismiche, tra le regole fondamentali da rispettare per l’esercizio di qualsiasi tipo di attività edilizia.

In ragione del ruolo centrale dell’efficienza energetica nella lotta alle emissioni climalteranti (ma anche, per esempio, nella sicurezza energetica), un intervento finalizzato all’incremento della performance energetica di un edificio risponde a un interesse collettivo oltre che del proprietario dell’immobile. Questo elemento deve guidare la valutazione dell’amministrazione in occasione dell’acquisizione delle autorizzazioni per l’esecuzione dell’intervento: il connotato particolare dell’interesse sotteso agli interventi migliorativi dell’efficienza energetica degli edifici incide ovviamente sulla valutazione comparativa dell’interesse del richiedente rispetto ad altri interessi di rilievo pubblico.

Come affermato in una recente sentenza del Consiglio di Stato in materia di installazione di pannelli fotovoltaici in un immobile residenziale (ma lo stesso principio potrebbe essere applicato in altri casi relativi a interventi volti all’incremento dell’efficienza energetica), la comparazione degli interessi coinvolti, «nei casi in cui l’opera progettata o realizzata dal privato ha una espressa qualificazione legale in termini di opera di pubblica utilità, soggetta fra l’altro a finanziamenti agevolati (a pena di decadenza senza il rispetto di tempi adeguati) non può ridursi all’esame dell’ordinaria contrapposizione interesse pubblico/interesse privato, […] ma impone una valutazione più analitica che si faccia carico di esaminare la complessità degli interessi coinvolti» (Consiglio di Stato 9 giugno 2020, n. 3696).

I titoli abilitativi edilizi necessari per la realizzazione di interventi di efficientamento energetico – secondo lo schema fondamentale dei titoli possibili previsto dal Tu Edilizia e dal Dlgs 222/2016 – dipendono ovviamente dalle caratteristiche concrete del progetto e dell’edificio. Tuttavia, si possono rinvenire alcune indicazioni, purtroppo non sempre coerenti fra loro, all’interno della normativa. Vediamole nel dettaglio.
 


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All'interno di questa collaborazione una serie di articoli sul tema dell'EFFICIENZA ENERGETICA E SOSTENIBILITA’ NEL SETTORE DELLE COSTRUZIONI, con l'obiettivo di fornire una "Guida agli interventi di nuova costruzione, ristrutturazione e riqualificazione nell’ottica della sostenibilità" a cura di degli avv. Michele Rizzo e Marco Fontana


 

L’attività edilizia libera e il “glossario unico"

Il Dlgs 222/2016 ha incluso tra le ipotesi di “attività edilizia libera” di cui all’articolo 6 del Tu Edilizia interventi “tipici” per il miglioramento dell’efficienza energetica degli edifici dal punto di vista impiantistico: l’installazione di «pompe di calore di potenza termica utile nominale inferiore a 12 kW» e di «pannelli fotovoltaici a servizio degli edifici» (se non collocati in zone “storiche” ai sensi degli strumenti urbanistici comunali vigenti).

Gli stessi interventi sono poi oggetto di ulteriore specificazione nella “Tabella A” allegata al Dlgs 222/2016, che abbina diverse categorie di intervento al corrispondente regime amministrativo, oltre che nel “Glossario edilizia libera”, previsto dall’articolo 1 dello stesso Dlgs 222/2016 e approvato dal Dm 2 marzo 2018 per l’individuazione, in un ulteriore livello di dettaglio, di tutte le opere edilizie – e dei relativi “elementi” – riconducibili alle categorie di intervento già elencate dalla Tabella A summenzionata.

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Il Glossario contiene ulteriori indicazioni interessanti per interventi di miglioramento della performance energetica degli edifici: vengono inseriti espressamente nella categoria di intervento “manutenzione ordinaria” diversi interventi su elementi normalmente coinvolti in progetti di efficientamento, come rivestimenti interni ed esterni, serramenti e infissi interni ed esterni, il manto di copertura, punti di ricarica per veicoli elettrici, diverse tipologie di impianti. Viene inoltre aggiunta all’ipotesi di «pannelli solari e fotovoltaici a servizio degli edifici» quella di un «generatore microeolico».

Ovviamente però, come si desume anche dalle disposizioni del Dlgs 222/2016, gli interventi di efficienza energetica di per sé rientranti nell’attività edilizia libera possono essere inseriti in contesti più complessi o soggetti ad altro tipo di autorizzazione, in ragione delle caratteristiche particolari dell’intervento o dell’immobile su cui esso è effettuato.

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Interventi complessi: nuova costruzione, ristrutturazione importante e riqualificazione energetica

Quando gli interventi di efficientamento energetico si inseriscono in interventi di ristrutturazione complessi o in immobili con caratteristiche particolari il titolo abilitativo edilizio aumenta anch’esso di complessità.

Allo stesso tempo però le considerazioni relative all’efficienza energetica diventano un obbligo da considerare necessariamente nella progettazione ed esecuzione dell’intervento.

Abbiamo già visto come le regole in materia di efficienza energetica siano state inserite nelle elencazioni dei profili da considerare in generale nella progettazione di un intervento costruttivo (al pari delle norme igienico-sanitarie, antisismiche, antincendio ecc.). Con la stessa logica, anche per gli interventi edilizi più modesti è previsto, di norma, l’obbligo di presentazione della relazione tecnica di cui all'articolo 8 del Dlgs 192/2005, con cui si attesta «la rispondenza alle prescrizioni per il contenimento del consumo di energia degli edifici e dei relativi impianti termici» (così l’articolo 8 citato). Le disposizioni di cui sopra escludono infatti esplicitamente solo alcune ipotesi, quali per esempio l’installazione di pompe di calore aventi potenza termica non superiore ai 15 kW.

Gli obblighi più significativi sono legati agli interventi qualificati come “ristrutturazione importante” o “nuova costruzione” ai sensi del Dgs 192/2005 e al suo decreto attuativo fondamentale (Dm 26 giugno 2015 – c.d. decreto “requisiti minimi”). In questi casi, la relazione tecnica sopra menzionata deve comprendere «una valutazione della fattibilità tecnica, ambientale ed economica per l’inserimento di sistemi alternativi ad alta efficienza, tra i quali sistemi di fornitura di energia rinnovabile, cogenerazione, teleriscaldamento e teleraffrescamento, pompe di calore e sistemi di monitoraggio e controllo attivo dei consumi» (articolo 8, comma 1 bis, del Dlgs 192/2005). Soprattutto, ai casi di nuova costruzione, ristrutturazione importante, nonché di “riqualificazione energetica”, il Dlgs 192/2005 ricollega l’applicazione di requisiti di efficienza energetica che possono arrivare fino alla conformità con gli standard degli “edifici a energia quasi zero” (Nzeb), già citati sopra.

La legge 10/1991 aveva già introdotto il principio per cui gli edifici nuovi dovessero avere degli standard di efficienza energetica particolarmente avanzati e chiedeva di adeguare in tal senso la progettazione di immobili di nuova costruzione.

Il Dlgs 192/2005, basato sulle direttive europee in materia di efficienza energetica degli edifici più volte citate, mantiene questo principio e lo declina in modo molto più specifico e stringente, su due livelli:

  1. da un lato, si pone l’obiettivo di individuare dei requisiti minimi di efficienza energetica per tutti gli edifici di nuova costruzione, le ristrutturazioni “importanti” e le riqualificazioni energetiche (articolo 4);
  2. dall’altro lato, recepisce la nozione europea di “edificio a energia quasi zero” e il relativo obbligo di rientrare nei requisiti “Nzeb” per gli edifici di nuova costruzione a partire dai termini già previsti dalla direttiva 2010/31/Ue, demandando alla normativa di attuazione l’individuazione specifica di tali requisiti (articolo 4 bis).

Gli articoli menzionati sono stati attuati dal Dm 26 giugno 2015 (c.d. decreto “Requisiti minimi”), il quale individua le metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche degli edifici e fissa le prescrizioni relative ai requisiti minimi di efficienza energetica degli edifici e ai requisiti prestazionali specifici per definire un edificio come “a energia quasi zero”. Tali requisiti si basano su norme tecniche internazionali e sulla comparazione con un edificio teorico “di riferimento”, da costruire sulla base delle rilevanti destinazioni d’uso e delle aree climatiche.

Per gli “edifici a energia quasi zero” (paragrafo 3.4 dell’Allegato 1 al Dm) viene richiesta, oltre al rispetto di parametri di efficienza energetica previsti dal decreto, anche l’ottemperanza degli obblighi di approvvigionamento da fonti rinnovabili previsti dal Dlgs 28/2011, Allegato 3.

Per definire i confini dell’applicazione degli standard di efficienza energetica richiesti dal Dlgs 192/2005 e dal decreto requisiti minimi sono molto rilevanti le già menzionate nozioni di “edificio di nuova costruzione”, “ristrutturazione importante” e “riqualificazione energetica”.

Le corrispondenti definizioni normative sono contenute nel Dlgs 192/2005, all’articolo 2, e vengono specificate dal Dm 19 giugno 2015.

 

Edificio di nuova costruzione

Per quanto riguarda la definizione di “edificio di nuova costruzione”, il Dlgs 192/2005 (articolo 2, comma 1, lettera b) utilizza un approccio formalistico, in quanto si limita a indicare il criterio della data di presentazione del titolo abilitativo edilizio (qualsiasi denominazione lo stesso possa avere), identificando come “edifici di nuova costruzione” tutti quelli il cui titolo abilitativo sia stato presentato dopo l’entrata in vigore del Dlgs stesso. Una definizione così formulata può risultare problematica in quanto fa affidamento unicamente sulla presentazione di un titolo abilitativo, il quale però per la “nuova costruzione” può essere di diversa natura (Scia o permesso di costruire) e può quindi generare confusione sull’identificazione del confine esatto tra la “nuova costruzione” e le altre ipotesi di intervento soggette a Scia. Ovviamente si può fare riferimento alla nozione di “nuova costruzione” contenuta nel Tu Edilizia, come fa il Ministero dello Sviluppo Economico in alcuni dei chiarimenti pubblicati sul suo sito in relazione al Dm requisiti minimi. Il Dlgs 192/2005 non rinvia però espressamente a tale definizione.

In ogni caso, come anticipato, il decreto requisiti minimi (Allegato 1, paragrafo 1.3) specifica ulteriormente la definizione, da un lato spostando – con scelta condivisibile – la data di riferimento per identificare gli edifici di nuova costruzione assoggettati agli obblighi del Dm alla sua entrata in vigore (e non a quella del Dlgs 192/2005), dall’altro identificando due ipotesi che vengono “assimilate” agli edifici di nuova costruzione.

Queste ultime sono:

  • gli edifici sottoposti a demolizione e ricostruzione;
  • l’ampliamento di edifici esistenti, ovvero nuovi volumi edilizi con un volume lordo climatizzato superiore al 15% di quello esistente o comunque superiore a 500 m3. L’ampliamento in questione può anche consistere in un’unità immobiliare separata da quella originaria e il rispetto dei parametri viene valutato solo con riferimento alla nuova porzione di edificio (a eccezione della prestazione energetica degli impianti tecnici comuni, la quale deve necessariamente essere valutata nel suo complesso).

 

Ristrutturazione importante

La definizione di “ristrutturazione importante” di cui all’articolo 2, comma 1, lettera l-vicies quater) del Dlgs 192/2005 si basa invece su un criterio oggettivo di tipo quantitativo e qualitativo, che riprende la definizione prevista dalla direttiva 2010/31/Ue e riguarda cumulativamente:

  • la percentuale di superficie dell’involucro dell’edificio (25%) su cui insistono i lavori, indipendentemente dalla qualificazione di questi ultimi dal punto di vista del diritto dell’edilizia (che può quindi ipoteticamente anche coincidere con una manutenzione ordinaria);
  • l’oggetto concreto del lavoro edilizio che può consistere (a titolo meramente esemplificativo) nel «rifacimento di pareti esterne, di intonaci esterni, del tetto o dell’impermeabilizzazione delle coperture».

Anche in questo caso, dunque, la definizione non rinvia alla nozione “classica” di ristrutturazione come contenuta nel Testo unico dell’edilizia, anzi se ne discosta espressamente.

Il decreto requisiti minimi interviene anche su questa definizione, specificando, in primo luogo, cosa si debba intendere per “involucro” su cui calcolare la soglia del 25% per cento: il Dm (punto 1.4.1. dell’Allegato 1) fa riferimento agli «elementi e i componenti integrati costituenti l’involucro edilizio che delimitano un volume a temperatura controllata dall’ambiente esterno e da ambienti non climatizzati», alla «superficie disperdente lorda complessiva» identificando dunque come “involucro” tutta la superficie che dà verso ambienti non climatizzati. Il Dm individua poi ancora più esattamente gli elementi che devono essere considerati ai fini del calcolo della soglia del 25 per cento, includendo gli «elementi edilizi opachi e trasparenti che delimitano il volume a temperatura controllata dall’ambiente esterno e da ambienti non climatizzati quali le pareti verticali, i solai contro terra e su spazi aperti, i tetti e le coperture (solo quando delimitanti volumi climatizzati)».

Il decreto requisiti minimi introduce inoltre due “sottocategorie” della definizione di cui sopra, distinguendo tra ristrutturazioni importanti di primo e di secondo livello. I tratti caratterizzanti di tali ulteriori nozioni sono i seguenti:

  • nella ristrutturazione importante di primo livello la percentuale di involucro interessata è superiore al 50% e si interviene sull’impianto di climatizzazione (invernale o estiva) che serve l’intero edificio;
  • nella ristrutturazione importante di secondo livello, invece, non è necessario che si intervenga sull’impianto di climatizzazione e basta che la porzione di involucro interessata sia superiore al 25% (si tratta dunque di fatto di un’ipotesi identificata in via residuale rispetto al primo livello).

La distinzione è rilevante in quanto, nel primo caso, i parametri minimi di efficienza energetica da considerare vanno calcolati sull’intero edificio, mentre nel secondo caso la valutazione è limitata alla porzione di edificio su cui si interviene.

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Riqualificazione energetica

Da ultimo, la definizione di “riqualificazione energetica” di cui all’articolo 2, comma 1, lettera l-vicies ter) del Dlgs 192/2005, viene individuata in via residuale rispetto alla definizione di “ristrutturazione importante”, comprendendo dunque tutti «i lavori in qualunque modo denominati» che ricadono in tipologie diverse da quelle della definizione di cui sopra.

Anche in questo caso si tratta di una disposizione problematica, in quanto idonea, applicando una rigorosa interpretazione letterale, a ricomprendere qualsiasi tipo di attività edilizia che non rientri nella nozione di ristrutturazione importante. Fortunatamente anche in questo caso il decreto requisiti minimi (al punto 1.4.2) specifica e limita la definizione, prevedendo (com’è logico ma lasciato troppo sottinteso nella definizione legislativa) che i lavori rientranti nella categoria devono avere comunque «un impatto sulla prestazione energetica dell’edificio». Il Dm specifica inoltre che si tratta di interventi che incidano su una porzione inferiore al 25% della «superficie disperdente lorda complessiva dell’edificio», oppure riguardino unicamente (o in aggiunta) l’intervento su impianti di climatizzazione o altri interventi parziali.

Anche in tali casi, come nella ristrutturazione importante di secondo livello, i requisiti di prestazione energetica (che, come detto, non sono comunque quelli degli Nzeb ma gli standard minimi previsti dal Dm) sono da riferirsi solo all’oggetto dell’intervento.

 

Forme di controllo

Per la verifica del rispetto dei requisiti di efficienza energetica il Dlgs 192/2005 prevede varie forme di controllo (a carico sostanzialmente dei Comuni competenti in relazione ai lavori).

In particolare, sono previste:

  • la ricezione e la verifica del progetto e della già menzionata relazione tecnica, anche dal punto di vista dell’efficienza energetica (articolo 8, comma 1, Dlgs 192/2005);
  • la verifica sulla attestazione della conformità dei lavori al progetto e alla relazione e dell’attestato di qualificazione energetica (una forma “preliminare” di attestato di prestazione energetica) da parte del direttore dei lavori, contestuale alla comunicazione di fine lavori (articolo 8, comma 2);
  • la richiesta dell’attestato di prestazione energetica e la verifica della corrispondenza tra quanto dichiarato e lo stato di fatto in sede di rilascio del certificato di agibilità per nuovi edifici e ristrutturazioni importanti (articolo 6);
  • le verifiche in corso d’opera o entro cinque anni dalla fine lavori al fine di constatare o meno la conformità della documentazione progettuale e delle attestazioni presentate (articolo 8, comma 4).

 

Ricarica veicoli elettrici

Le nozioni di “nuova costruzione” e “ristrutturazione importante” sono poste a fondamento anche degli obblighi di integrazione delle tecnologie per la ricarica dei veicoli elettrici introdotti all’articolo 4, comma 1 bis, del Dlgs 192/2005 dal recentissimo Dlgs di recepimento della Direttiva (Ue) 2018/844 (Dlgs 48/2020).

Gli obblighi sulla predisposizione delle infrastrutture di ricarica – per la cui precisazione nel dettaglio è previsto un decreto attuativo – devono essere recepiti entro centottanta giorni dall’entrata in vigore del Dlgs 48/2020 (quindi senza aspettare il decreto attuativo appena menzionato) all’interno dei regolamenti edilizi dei Comuni.

Un obbligo simile era già previsto, anche se cono condizioni di applicazione diverse, all’articolo 4, comma 1 ter, del Tu Edilizia (introdotto per la prima volta nel 2012, modificato negli anni e oggi abrogato). I comuni dovranno dunque aggiornare i propri regolamenti edilizi per considerare le novità in merito alla tipologia di edifici (residenziali e non residenziali) per cui è previsto l’obbligo e i casi di esclusione. Queste ultime sembrano più numerose rispetto al passato e basate anche sull’economicità dell’intervento: come già ricordato, la considerazione dei costi e dei benefici dell’intervento è uno degli elementi caratterizzanti la Direttiva (Ue) 2018/844.

 


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EFFICIENZA ENERGETICA E SOSTENIBILITA’ NEL SETTORE DELLE COSTRUZIONI

Guida agli interventi di nuova costruzione, ristrutturazione e riqualificazione nell’ottica della sostenibilità

A cura di Michele Rizzo e Marco Fontana

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