I Contratti Pubblici, la Digitalizzazione Intermedia e il PNRR

Il Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR) prevede, al netto della rivisitazione in atto, all'interno delle schede tecniche relative ai componenti previsti dalla Resilience and Recovery Facility (RRF), che una consistente parte delle risorse, con scadenze temporali definite e delimitate, sia investita in cespiti fisici, immobiliari e infrastrutturali, con diverse destinazioni d'uso, soggetti al codice dei contratti pubblici, coinvolgendo, di conseguenza, stazioni appaltanti e amministrazioni concedenti.

Il che evidenzia due aspetti cruciali:

  1. il fatto che per attuare gli investimenti previsti occorra specificamente contemplare una riforma specifica per le strutture tecniche e amministrative delle amministrazioni pubbliche chiamate a gestire le fasi di affidamento e di esecuzione dei contratti;
  2. la necessità di prevedere una area intermedia, tra l'elenco degli investimenti e la loro attuazione, relativa a un sistema informativo evoluto, una cosiddetta piattaforma digitale avanzata, una sorte di gemello digitale nazionale, in grado di supportare la gestione di cespiti ormai destinati a essere cyber-physical e interconnessi.

 

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Occorre, comunque, ricordare che ogni investimento nel capitale fisso sociale non possa che considerare i costi lungo il ciclo di vita, costi ormai accresciuti dalla necessità di mantenere in funzione l'apparato di interconnessione che connoterà sempre più i cespiti, a prescindere dalle provviste finanziarie disponibili per la realizzazione o per la riqualificazione delle opere pubbliche.

Per questa ragione, come testimonia e come indica la normativa internazionale inerente all'Information Management, la centralità del ciclo di vita del cespite pone in secondo piano i suoi singoli episodi, a iniziare da quello originario e costitutivo, eventualmente supportato dal PNRR, che costitutivamente, sinché la RRF non divenga azione strutturale, non potrebbe valicarlo.

Sotto questo profilo, sarebbe utile comprendere se le forme concessorie e quelle, più in generale, legate alle forme partenariali, prevedenti pagamenti differiti attraverso canoni, possano essere comprese nei finanziamenti e, al contempo, se le opere pubbliche siano in grado di attivare investimenti analoghi promossi da operatori privati.

Di là da riflessioni di natura squisitamente giuridica sui modelli di acquisizione dei contratti pubblici, la prima osservazione che giunge spontanea è che nello spirito della RRF e, ancor più, di Next Generation EU, gli investimenti in beni materiali dovrebbero, da un lato, soddisfare obiettivi immateriali delle comunità di riferimento, specie per la coesione, e, da un altro canto, essi dovrebbero fungere da stimolo per l'apporto di ulteriori capitali privati, sia nell'ottica del Partenariato Pubblico Privato sia in quella della Domanda Privata in se stessa.

Secondariamente, l'efficienza e l'efficacia di questi interventi, legati agli edifici e alle infrastrutture, da riqualificare o da realizzare, dipenderebbero da un fattore abilitante, la digitalizzazione, e dovrebbero assolvere a finalità inerenti all'efficientamento energetico, alla mobilità sostenibile, alla neutralità climatica, alla economia circolare e all'inclusione sociale.

Sotto questo profilo, sotto, dunque, due gli elementi che appaiono decisivi: la qualità delle risorse umane e dei processi organizzativi che dovrebbero caratterizzare i procedimenti tecnico-amministrativi; la centralità del ciclo di vita dei manufatti.

Per quanto concerne il primo aspetto, si invocano provvedimenti di semplificazione amministrativa, peraltro parzialmente già avviati, iniziative di aggregazione della Domanda Pubblica, riconfigurazione dei processi organizzativi, reclutamento di nuove funzioni apicali.

Si ricordi che, secondo la Commissione Europea, vi sarebbero 250000 public buyer comunitari, di cui 35000 in Italia.

In questo senso, tali iniziative dovrebbero inverare la transizione ecologica e la trasformazione digitale del settore, a partire da processi di definizione dei requisiti informativi e dei contenuti progettuali che la struttura di committenza pubblica dovrebbe porre in atto in  maniera computazionale.

Si osservi, peraltro, che, all'interno delle operazioni di rigenerazione urbana, che possano eventualmente stimolare anche gli interventi di promotori immobiliari privati, la dimensione del Geographic Information System (GIS), unitamente a quella del Building Information Modeling (BIM), potrebbe supportare la nascita di Smart District.

Una simile prospettiva implicherebbe che sussistano due condizioni fondamentali per la Domanda Pubblica: una forte consuetudine coi processi di briefing, che, in Italia, sono stati declinati, dapprima, attraverso il documento preliminare alla progettazione e, successivamente, grazie al documento di indirizzo preliminare; la determinazione di strutture e di modelli di dati (finalizzati alla gestione del cespite nel ciclo di vita, non solo nel ciclo di procedimento) mediante i requisiti informativi organizzativi (OIR), patrimoniali (AIR), procedimentali (PIR), transattivi (EIR).

Ciò significa, anzitutto, che il brief anglosassone è un documento che non solo precede, ma anche accompagna, la fase progettuale e che i requisiti informativi oggi delineati dalla normativa internazionale e sovranazionale fanno sì che il capitolato informativo non  sia che l'esito terminale di un processo che si dipana in parte a livello generale della pubblica amministrazione e in parte sul piano particolare del programma triennale, dell'elenco annuale e del procedimento specifico.

La prima condizione dovrebbe risalire addirittura alla fine del secolo scorso, col DPR 554/1999 e s.m.i., mentre la seconda dovrebbe, almeno per una parte, essere prescritta dal DM 560/2017, in attesa del regolamento generale di attuazione del D.Lgs. 50/2016 e s.m.i.

In altre parole, il presupposto per la digitalizzazione, in termini di contenuti dei processi di acquisizione, consisterebbe nella capacità di specificare, come requisiti, analiticamente tutte le componenti funzionali, spaziali, tecnologiche, ritenute necessarie per un dato cespite nonché le modalità con  cui tali contenuti progettuali debbano essere veicolate attraverso i flussi informativi di natura contrattuale.

Non è un caso, infatti, che, ad esempio, l'Agenzia del Demanio norvegese abbia messo a punto, con l'ausilio di consulenti esterni, una applicazione (SIMBA 2.0) che consenta agli organismi di progettazione di vedersi pre-figurata automaticamente la struttura dei dati minimale attesa, per ogni fase temporale della concezione, per gli oggetti inclusi nei modelli informativi.

A ciò si aggiunga che, qualora si intendesse ricorrere ai cosiddetti gemelli digitali, di là della presenza di sensori in ricezione e in attuazione, la posta in gioco si sposterebbe sulla conoscenza dei modi di funzionamento e di guasto dei beni fisici e dei modi di fruizione spaziale degli stessi.

Il che significa che, in questo contesto, alla struttura di committenza si richiederebbe di impostare contenutisticamente e informativamente (secondo sia gli Employer's Requirements sia gli Employer's Information Requirements) i modelli e le strutture di dati necessari per la gestione dei cespiti nel corso della loro vita utile di servizio, mentre si domanderebbe ai progettisti di predisporre sistemi di co-simulazione delle prestazioni dei beni fisici e dei corrispondenti utenti nel corso della vita utile (i Digital Twin).

Accadrebbe, quindi, che la committenza acquisisse una veste meta-progettuale, mentre gli organismi di progettazione avrebbero di che pre-occuparsi della vita utile di servizio di ciò che stanno ideando: tanto che, provocatoriamente, si immagina di prevedere una parte della remunerazione dei professionisti ideatori condizionata dagli esiti della valutazione post-occupativa.

Tal considerazioni comportano, perciò, il fatto che la struttura di committenza, diretta o delegata, direttamente coinvolta nella gestione del ciclo di vita del cespite o meno, possegga il dominio completo del bene che stia commissionando: nel caso del singolo contratto di appalto, circoscritto alla ideazione e all'esecuzione dei lavori, ciò vorrebbe dire pre-occuparsi di una finalità eccedente l'oggetto della pattuizione contrattuale medesima, non solo nei termini della costruibilità del manufatto.

A prescindere da un certo numero di amministrazioni pubbliche che posseggano una effettiva capacità di gestione dell'affidamento e della gestione del contratto nei termini sopraddetti, un primo quesito da porsi riguarda la possibilità che i modi e i tempi imposti dal PNRR possano essere rispettati, anche con una maturità digitale inferiore, attraverso l'approccio per singoli procedimenti oppure che si rendano necessari programmi e portafogli di procedimenti.

E' palese, tuttavia, che, affinché si possa conseguire digitalmente quanto previsto in sede comunitaria, sarebbe opportuno garantire una continuità dei flussi informativi a iniziare dalla formazione della volontà dell'investimento e dalla valutazione della sua fattibilità, oltreché all'interno dei relativi processi autorizzativi, ben prima dell'avvio della fase temporale di affidamento dei contratti.

D'altro canto, il fatto che la semplificazione implichi probabilmente una riduzione dei passaggi amministrativi, se non, addirittura, dei soggetti coinvolti, rende necessaria una maggiore efficacia nelle attività che residuino al fine di offrire le opportune garanzie, che, digitalmente, potrebbe significare sia assumersi maggiori responsabilità sia il suo contrario.

Al contempo, all'estremo opposto, la centralità del ciclo di vita del cespite dovrebbe far sì che l'esecuzione dei lavori e il collaudo tecnico-amministrativo dell'opera, in corso o finale, non siano che fasi temporali  intermedie di una tematica che, sia nel caso dell'appalto sia in quello della concessione, riguardano la affidabilità e l'aggiornamento del corredo informativo, eventualmente declinabile nel cosiddetto gemello digitale, essenziale per l'operatività del cespite, dei suoi modi di funzionamento e di guasto.

D'altra parte, mentre nei casi più semplici, il progetto esecutivo può "trascurare" il punto di vista del soggetto che realizza l'intervento, il progetto costruttivo con cui si confronta l'ufficio di direzione dei lavori è evidentemente frutto delle negoziazioni effettuate dal contraente principale rispetto alla sua catena di fornitura ed è in base a quello che si gioca l'as built.

Ecco perché, per una direzione dei lavori che abbia anche solo implicito l'obiettivo di garantire che il corredo informativo destinato ai gestori del cespite sia corretto la struttura dei dati concordata colla controparte deve essere negoziabile.

Giova qui, peraltro, ricordare che, a prescindere dalla semplificazione amministrativa dei procedimenti, uno dei fattori dirimenti, di lunga prospettiva, consista nella transizione dal documento al dato, poiché, di fatto, lo sviluppo digitale della progettazione deve, poi, inevitabilmente ricondursi alla produzione di documenti e di elaborati, geometrico-dimensionali e alfa-numerici, conformi alla descrizione contenuta nei tradizionali livelli di progettazione.

In attesa che, nei prossimi anni, o lustri, il cantiere, edilizio o infrastrutturale, o meglio contraddistinto dall'Internet of Things (IoT), divenga effettivamente digitalizzato, la presenza di dati, preferibilmente strutturati, sarà attualmente originabile, solo in parte, per il tramite del GIS e del BIM.

Astraendosi, per un attimo, dalla produzione di dati nella fase temporale della progettazione, occorre focalizzare l'attenzione sulla digitalizzazione dei processi autorizzativi e degli endo-procedimenti relativi all'affidamento dei contratti e alla loro esecuzione, nello spirito dei target, delle milestone e dei KPI della RRF.

Su di essi, infatti, a monte, oltre che, a valle, sulla rendicontazione contabile dei lavori eseguiti, si giocherà la possibilità di ricevere i finanziamenti, sotto forma di grant e di loan, previsti dalla RRF.

In teoria, quindi, ancor prima della instaurazione del cosiddetto ambiente di condivisione dei dati (Common Data Environment), la permessualistica digitale (nota, impropriamente, come Digital Building Permit) giocherebbe un ruolo non secondario, a far data dall'efficientamento dell'istituto della conferenza di servizi.

Il problema è che il quadro regolamentare dei vincoli (e i Regulatory Information Requirements) è largamente espresso nel linguaggio naturale, non facilmente leggibile né interpretabile dalla macchina, mentre le tecnologie del Natural Language Processing (NLP) sono ancora solo embrionalmente applicate al comparto.

E' evidente, perciò, che le fasi istruttorie degli investimenti e dei procedimenti saranno gestite, nel breve periodo, secondo criteri fortemente analogici, determinandosi una sorta di soluzione di continuità, anche nel caso in cui la Domanda Pubblica sia in grado di definire un corretto capitolato informativo.

Si tratta, già nella fase propriamente detta di concezione dell'opera, di un fenomeno già palese in occasione di molti concorsi di progettazione, ove il documento di indirizzo alla progettazione è disconnesso dal capitolato informativo, previsto, invero, solo a partire dalla fase della progettazione definitiva.

In questa ottica, sarebbe necessario allineare le modalità previste per l'Information Management (in particolare, per il Building Information Modeling) e per il Project Management, specialmente quanto a sistemi informativi a supporto alle decisioni: vale a dire, al Project Information Management System (PIMS) e al Common Data Environment (CDE).

E' ciò, infatti, che si sta cercando di fare con il progetto di norma, di rapporto tecnico, denominato UNI 11337-8.

Il che equivarrebbe, però, a dare per acquisite le competenze in argomento presso i responsabili unici dei procedimenti e le loro unità organizzative interne di riferimento e di supporto.

Allo stesso tempo, la nozione di CDE, cioè di ambiente di condivisione dei dati, ancora piuttosto ispirata alla dimensione documentale, vede oggi due estensioni di significato principali: la prima includerebbe la fase temporale dell'affidamento dei contratti; la seconda inerisce alla distinzione tra l'architettura dei flussi informativi e il ricorso a uno più dispositivi tecnologici per la gestione della condivisione dei dati, eventualmente interoperabili  con altri sistemi informativi delle singole organizzazioni, da cui l'uso delle Application Programming Interface (API).

Per la prima ipotesi, occorrebbe considerare sia la necessaria interoperabilità tra le attuali piattaforme di dematerializzazione delle procedure di gestione della procedura competitiva, incluse le sedute pubbliche e riservate delle commissioni aggiudicatrici, sia, specie per l'affidamento di contratti pubblici inerenti ai lavori, di modalità di presentazione delle offerte metodologiche e tecniche basate direttamente sulle strutture di dati tratte dai modelli informativi o da altre fonti poste a base della gara.

Il che significa che l'ambiente di condivisione dei dati ambisca, anche grazie a Linked Data (LD), a governare, con ontologie, semantiche, relazioni, l'interezza dei dati, strutturati, semi strutturati o non strutturati, sia nel corso dell'affidamento dei contratti sia della loro esecuzione, divenendo un ambito giuridico-contrattuale, oltre che informativo.

Tutto ciò sconfina, d'altronde, con una dimensione futuribile, in cui i processi, davvero guidati dai dati, potrebbero consentire una parziale autonomazione dei processi decisionali.

Una simile impostazione dovrebbe, invero, consentire di sfruttare appieno sia l'Artificial Intelligence (AI) sia la Business Intelligence (BI), oltre che, soprattutto, come accennato, coniugare Information Management (IM) e Project Management (PM).

Se, tuttavia, si collocano queste prospettive nello short termism obbligato dalla RRF nonché dal PNRR, appare evidente che l'implementazione di questi metodi e di questi strumenti non potrebbe rivelarsi che estremamente limitata.

Evitando, dunque, fughe in avanti, bisogna domandarsi in che maniera e in che misura una forma più tradizionale di digitalizzazione, vale a dire una implementazione parziale del BIM, possa realmente risultare abilitante rispetto, soprattutto, alle scadenze intermedie che separano il 2021 dal 2026 che, per inciso, appaiano idealmente i lavori pubblici previsti dal PNRR da quelli relativi a Milano Cortina 2026.

Nel momento in cui, pertanto, si deve accettare che l'adozione della digitalizzazione non possa che essere declinata secondo una attitudine che resti prevalentemente analogica e documentale, il contesto tecnologico e quello organizzativo non possono che basarsi su quello giuridico, preoccupandosi che l'esito finale dei lavori sia supportato, appunto, da dati strutturati utili alla gestione delle opere ben oltre il 2026, anche se deciso dalla capacità di tradurre tali dati in documenti contabili indispensabili per il riconoscimento da parte della Unione Europea degli oneri impegnati e sostenuti.

Se, quindi, il futuro dei manufatti edilizi e infrastrutturali che saranno oggetto del PNRR non potrà che svolgersi entro lo scenario più propriamente digitale di cui si sono delineati i tratti, la loro commissione, progettazione e realizzazione sarà obbligatoriamente ibrida.

Anche una parziale e intermedia (transitoria) digitalizzazione dei procedimenti genererà, comunque, l'esigenza di garantire, tra le parti in causa, la presenza di una certa simmetria informativa, indispensabile sia per evitare eccessivi rifacimenti dei modelli informativi alle transizioni di fasi sia per ottenere, al completamento dei lavori, corredi informativi esaustivi e affidabili.

All'interno della gestione del singolo procedimento e, preferibilmente, entro programmi e portafogli di procedimenti, i collaborative framework potrebbero risultare di grande ausilio, proprio perché forme ibride, necessariamente incompiute, di digitalizzazione potrebbero consentire sia il coinvolgimento anticipato degli esecutori nelle soluzioni ideative sia meccanismi flessibili che, ad esempio, l'uso precoce di tecnologie di notarizzazione con i registri digitali distribuiti potrebbero involontariamente ostacolare.

Il termine Alliancing, del resto, esprime bene la necessità di stabilire forme cooperative rafforzate per conseguire gli obiettivi stabiliti dal PNRR.

E' chiaro, infatti, che, nel'ambito del breve, tutt'al più medio, periodo del PNRR, la natura transitoria della digitalizzazione richieda particolari attenzioni e cautele.

Per questa ragione, in presenza della impellenza di dover attuare gli interventi entro scadenze temporali strette occorre comprendere come definire forme di collaborazione tra le parti in causa che non solo ne allentino la contrapposizione potenziale, ma che,  soprattutto, permettano di aumentare il livello di flessibilità delle scelte in regime di aleatorietà.

Se, infatti, in ciò che ancora è un ambiente di condivisione di contenitori informativi ispirati ai documenti piuttosto che non ai dati, sarebbe certo utile assicurare che le informazioni siano tendenzialmente immodificabili, da cui il ricorso alla tecnologie basate sui registri distribuiti, la complessità e il rischio che, in un contesto incerto, connotano i procedimenti tecnico-amministrativi, laddove i ritardi e le inadempienze vengano sanzionate con il mancato riconoscimento dei flussi economico-finanziari, richiedono che possano darsi aggiustamenti consensuali entro reti di contratti supportati da accordi collaborativi.

E' chiaro, comunque, che l'adozione di questa formula per una pluralità di procedimenti (che potrebbero consistere sia in un programma di investimenti su una specifica tipologia edilizia, come per quella scolastica, oppure in un portafoglio di interventi eterogenei ma connessi tra loro, come per i giochi olimpici invernali) presenta maggiori economie di scala e di conoscenza che non per i singoli interventi.

Tra l'altro, nel momento in cui, per vincolo dovuto alla RRF, gli interventi dovrebbero presentare una componente digitale significativa, potrebbe essere utile, nell'ottica della regia complessiva degli investimenti del PNRR, ricordare che il DM 560/2017 prevedrebbe l'istituzione di un osservatorio nazionale, potenzialmente in grado di supportare e di monitorare i soggetti attuatori.

Per le ragioni sopraddette, è probabile che la transizione digitale imponga, nell'arco temporale del PNRR, modalità ibride tra analogico e digitale, tra documento e dato, lungi da una trasformazione compiuta, i cui esiti, tuttavia, riguardando il prospettico ciclo di vita, non possa che proiettarsi oltre.

Ciò che conta, dunque, a iniziare, e non a finire, dal PNRR è la gestione complessa di una transizione, per certi versi, imprevedibile, contraddittoria.

Per questa ragione, nell'ottica della Next Generation EU, nel momento in cui si avvia il PNRR, sarebbe opportuno pensare alla sua conclusione, al fatto che, sotto il profilo dell'ambiente costruito, il settore sia chiamato a una profonda sfida identitaria.