Il PNRR, i Soggetti Attuatori e la Digitalizzazione per la Domanda Pubblica

Entro quali termini operativi la digitalizzazione potrebbe essere adottata dal versante della Domanda Pubblica, all'interno e all'esterno, del Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR)?

Una riflessione del prof. Angelo Ciribini.


 

PNRR: investimenti e riforme che interessano la Pubblica Amministrazione 

Il Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR) prevede, in alcune sue componenti ovvero missioni, una cospicua quota di investimenti negli edifici (specialmente giudiziari, residenziali, sanitari, scolastici) e nelle infrastrutture (specialmente per la mobilità sostenibile e per la logistica digitalizzata), ma, al contempo, include una vasta e ambiziosa riforma delle strutture della Pubblica Amministrazione (entro cui ricade il versante della Domanda Pubblica) e dei relativi procedimenti amministrativi, tra cui quelli autorizzativi, nel novero dei quali figurano, ovviamente, quelli attinenti ai contratti pubblici, la cui disciplina, a sua volta, è oggetto di ulteriori novelle relative al suo rapporto colle direttive comunitarie.

All'interno di un tale contesto, figura, in primo piano, la digitalizzazione, intesa nel significato principale di enfatizzare il ruolo del dato, possibilmente arricchito semanticamente, fortemente strutturato, interpretabile algoritmicamente, anche per ciò che attiene le procedure di affidamento e di esecuzione dei contratti, sino a giungere a una ipotetica, controversa, destinazione finale di relativa autonomia della «macchina» dal giudizio umano nei percorsi decisionali, computazionalmente abilitati, attinenti alla determinazione dell'oggetto contrattuale, alla selezione dei contraenti, al riconoscimento dei risultati conseguiti, della loro remunerazione e della eventuale risoluzione (semi automatizzata) dei potenziali conflitti tra le parti in causa.

Di conseguenza, sarebbe opportuno interrogarsi sull'effetto che la digitalizzazione, o meglio, una più avanzata maturità digitale, potrebbe esercitare proprio sulla Domanda Pubblica e, in particolare, sui soggetti attuatori, che sono anche definiti responsabili, all'interno della complessa filiera di monitoraggio e di controllo che risale da essi sino al Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato presso il Ministero dell'Economia e della Finanze e alla Sala di Controllo (altrimenti definita Cabina di Regia), stabilita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, gestita attraverso il sistema informativo unitario denominato ReGIS, contemplato nella Legge 178 del 30 Dicembre 2020 all'art. 1, comma 1043.

 

PNRR: soggetti attuatori e digitalizzazione

 

 

Il PNRR e il sistema informativo unitario ReGIS

Secondo il PNRR, infatti, ReGIS «consente la puntuale verifica di target e milestone, e fornisce una vista integrata con l’analogo quadro di altri progetti in corso di realizzazione con altre fonti europee e nazionali a partire quindi dalla programmazione complementare PNRR. Il Sistema si integrerà anche con i sistemi della Commissione Europea. Il sistema ReGiS è disponibile per coadiuvare le unità per le relative attività comprese quelle di controllo. Attraverso la codificazione e il tracciamento dei progetti finanziati nell’ambito dei diversi strumenti pubblici nazionali ed europei il sistema evita anche il rischio di doppio finanziamento. Il sistema assicura, infine, la disponibilità di dati di supporto per le attività di audit».

Si rammenta che ReGIS sarà composto da diversi moduli in grado di tracciare i dati e le informazioni sotto i profili dell'avanzamento fisico e dell'avanzamento finanziario degli investimenti previsti dal PNRR.

La natura incrementale del sistema informativo, che sarà raccordato anche a un Portale di Comunicazione Pubblica del Piano, permetterebbe, perciò, una gestione più agevole degli obiettivi, dei vincoli e delle scadenze previste in sede comunitaria.

 Gli attori del PNRR e il sistema informativo

Figura 1 - Gli attori del PNRR e il sistema informativo.

 

La digitalizzazione per Domanda Pubblica

Bisogna, tuttavia, per prima cosa, comprendere in che termini operativi la digitalizzazione potrebbe essere adottata dal versante della Domanda Pubblica, all'interno e all'esterno del Piano: primariamente, ciò dovrebbe accadere, entro il cosiddetto Ambiente di Condivisione dei Dati (Common Data Environment) attraverso la formulazione analitica, computazionale e dettagliata dei requisiti informativi, ai diversi livelli strategici e tattici, l'effettuazione semi automatica delle successive istruttorie, lo svolgimento delle verifiche e delle validazioni dei modelli informativi ricevuti da appaltatori impegnati nella progettazione e nella esecuzione, la semplificazione dei procedimenti amministrativi a monte e a valle dell'affidamento dei contratti, la gestione dell'esecuzione degli stessi.

 Gli orizzonti dell'investimento nell'ottica dell'Information Management

Figura 2 - Gli orizzonti dell'investimento nell'ottica dell'Information Management.

 

In altre parole, sarebbe necessario che il soggetto attuatore, destinatario dell'investimento, assicuri la esplicitazione di un quadro esigenziale e prestazionale articolato secondo un molteplice iter decisionale.

 

I requisiti informativi e i modelli informativi

Figura 3 - I requisiti informativi e i modelli informativi.

 

Molta parte dei processi di digitalizzazione (di richiesta, di istruttoria e di verifica dei modelli informativi e di altre strutture di dati) sono, invero, nel PNRR, previsti anche per i procedimenti amministrativi di carattere autorizzativo che riguardano lo Sportello Unico dell'Edilizia Privata (SUEP) e lo Sportello Unico delle Attività Produttive (SUAP), già oggi largamente oggetti di de-materializzazione, attraverso apposite piattaforme tecnologiche, ma non ancora di digitalizzazione vera e propria.

Tali Sportelli, specialmente il SUEP, è, peraltro, attualmente oggetto di pressanti attività legate al Super Bonus 110%, in presenza di una scarsa, appunto, de-materializzazione degli archivi comunali riguardanti l'accertamento delle condizioni di conformità e di legittimità dei fabbricati.

In buona sostanza, la prima componente, o missione, del PNRR, intitolata Digitalizzazione, Innovazione, Competitività, Cultura e Turismo, tanto per il versante dei lavori pubblici quanto per quello dell'edilizia privata, con riferimento esplicito al codice dei contratti pubblici e alle misure legislative per l'incentivazione dei lavori privati di riqualificazione energetica e di miglioramento sismico, mira a rivedere la natura regolamentare delle procedure amministrative, semplificandole, e, allo stesso tempo, a re-ingegnerizzare i corrispondenti processi, da attuarsi anche grazie al ricambio generazionale consentito da politiche di rapido reclutamento di risorse umane qualificate, includendovi la diffusione di metodologie alternative e accelerate di risoluzione delle controversie nella giustizia amministrativa legate ai contratti pubblici.

Si ricorda, peraltro, che il PNRR prevede, tra le altre cose, la realizzazione di una e-Platform ai fini della valutazione della Procurement Capacity, nell'orizzonte del cosiddetto Smart Procurement e della riduzione dei tempi di pagamento, attuabili con il Sistema Enterprise Resource Planning InIT, unico sistema informatico integrato a supporto dei processi contabili.

Per quanto riguarda le singole stazioni appaltanti e le amministrazioni concedenti, come è noto, vige in Italia un obbligo di legge, relativo all'implementazione dei processi gestionali digitalizzati riconducibili alla modellazione informativa, la cui adozione dipende da scadenze temporali funzionali sia all'entità dei lavori oggetto dei contratti sia alla alla aggregazione e alla qualificazione indiretta delle tendering and awarding organization, connotata da aspetti gestionali, formativi e strumentali, qualificazione che, sotto altri profili, è attesa da tempo, senza che sinora si sia mai concretata.

A prescindere da ciò, elemento, peraltro, fondamentale, l'orizzonte concettuale che si delinea concerne l'incremento dell'efficienza e dell'efficacia dei soggetti attuatori, tanto per gli esiti intrinseci degli investimenti sia per la tempestività della rendicontazione degli interventi.

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