Il Piano, uno e trino - Strumenti vecchi, nuovi mix

Flavio Piva Libero professionista, componente del direttivo del Centro Nazionale Studi Urbanistici (CeNSU - Roma) 04/03/2014 2349

La crisi del doppio piano
Il doppio piano regolatore comunale, comunque venga denominato nelle diverse legislazioni regionali, sembra avere il fiato grosso e all'atto pratico, non pare aver dato grandi risultati nella gestione del territorio. Anzi, l'impressione è che esso tenda a ridondare i due livelli e stia diventando uno strumento burocratico, spesso redatto “in house” come fosse un regolamento comunale, che si stia avviando a perdere progettualità, forza innovativa e visione territoriale.
Se l'impressione è giusta, allora è forse arrivato il momento di avviare una fase di rinnovo di questo strumento - l'unico a rappresentare un punto di riferimento indiscusso - per affrontare i problemi della pianificazione in tempi di crisi.
Il rilancio del mercato edilizio è drammatica emergenza comune ma le situazioni problematiche delle città si stanno diversificando e non credo permettano di teorizzare soluzioni tipo; forse sperimentando un mix di alcune delle pratiche migliori si può arrivare a costruire strumenti più efficaci.
Per esperienza professionale diretta ho lavorato molto con una vecchia legge regionale del Friuli Venezia Giulia, recentemente rimessa in pista per i piani comunali attuali e, per interesse culturale ho seguito l'evoluzione della legge urbanistica lombarda. I punti di forza emersi nel tempo nell'applicazione di entrambe possono, rivisti sotto l'ottica dei nuovi obiettivi che la crisi ci richiede, fornire spunti utili per una riforma del piano comunale.
In questo articolo sintetizzo una proposta di piano a tre componenti che, insieme ad una forte semplificazione dei processi, potrebbe rappresentare un utile contributo per una discussione sulla riforma degli strumenti di governo del territorio.

La legislazione del Friuli Venezia Giulia: PRGC a due componenti e flessibilità
La legislazione del Friuli Venezia Giulia suddivide il Piano Regolatore Comunale in due componenti: quella del “piano strutturale” - definita come “rappresentazione schematica della strategia di piano” - dove si delineano gli obiettivi e le strategie con valore di sistema e quella del “piano operativo”, che traduce le strategie in politiche ed interventi concreti.
A differenza del regime del “doppio piano” che prevede doppie approvazioni, le due componenti sono parti separate di un unico documento pianificatorio che segue un'unica procedura di adozione-osservazione-approvazione.
Questa forma di PRGC risale alla seconda generazione di piani determinata dalla LR 52/91 rimasta in vigore fino alla L.R. n. 5/07 che ha modificato il ruolo della Componente Strutturale di PRGC; il documento schematico si è trasformato da mera componente interna del PRGC a vero e proprio Piano Strutturale Comunale (PSC) in coerenza con il filone legislativo del doppio piano urbanistico. La riforma ha avuto breve vita: con il cambio di maggioranza politica e con la L.R. 12/08 veniva sospeso il doppio piano comunale ripristinando le disposizioni della legislazione precedente.
Di fatto, il piano comunale in FVG è unitario con due componenti dal 1991; la componente che definiamo impropriamente “strutturale” si è modificata nel tempo diventando sempre più complessa ma con contenuti interpretabili liberamente in quanto la legge indica in modo generico il carattere dell’elaborato.
Un contenuto, a suo tempo innovativo, è la cosiddetta “flessibilità”; la normativa friulana prevede la possibilità di correggere errori rilevabili nella stesura del PRGC, di aggiornare, revisionare il PRGC o i perimetri dei piani attuativi attraverso il meccanismo della “flessibilità di piano” che non può investire aspetti strutturali o sostanziali del piano e viene definita da un'apposita Relazione sui criteri di applicazione. Nella pratica applicativa questo contenuto è stato declinato in forme diverse, investendo anche ambiti procedurali dimostrando la sua utilità nella gestione del piano.

Riformare in continuità
A partire da questo quadro legislativo, se si vuol prendere atto che il doppio piano urbanistico previsto in molte delle legislazioni regionali attuali è in crisi e va riformato, se si vuol mantenere i vantaggi delle scelte “non conformative” che ha permesso di introdurre ma se si vuole semplificare la doppia procedura così avviata, l'impostazione del FVG sembra particolarmente utile.
Si tratta di lasciare al progetto di PRGC la libertà di proporre la forma della Componente Strutturale più adatta alla situazione reale e agli obiettivi pianificatori che ci si pone, in una prospettiva moderna dove questa componente di Piano può assumere vita autonoma, p.es. come supporto alle pianificazioni sovraordinate o di settore. Si tratta di lasciare la decisione di conformare o meno la proprietà al Piano stesso e non alla legge, al progetto e non alla norma, liberando un ulteriore vincolo al contorno delle scelte della pianificazione comunale, oggi troppo ingessata fra contenuti obbligatori, tavole prescritte, grafie normalizzate e norme preconfezionate; burocrazia pura.
Il rischio che si corre è il disordine, il vantaggio è la libertà di scelta del Piano.

Ibridazione con la LUR Lombardia
Se comunque si vuole definire più rigidamente i contenuti del piano comunale, la legislazione più adeguata ad integrare quella friulana appare quella lombarda; un esercizio di tecnica legislativa potrebbe quindi configurare uno strumento ibrido, evolutivo di entrambe, che descrivo sommariamente qui di seguito operando con libertà un certo mix fra le due legislazioni al fine di definire un esempio concreto.
Il Piano unico a due componenti
La Componente strutturale assume rilevanza nella metodologia di piano perché permette di verificare la coerenza delle scelte comunali con un quadro di area vasta e permette di interagire fin dalla prima fase con le scelte dei Piani Regionali. A questa componente è affidato l'insieme delle decisioni “non conformative” della proprietà,
La Componente Operativa definisce le politiche e le azioni da mettere in campo sulle aree e sugli edifici, illustrandone le motivazioni e la connessione con gli obiettivi, e definisce le modalità degli interventi, illustrando le prescrizioni cui ogni intervento deve essere sottoposto.
La parte operativa del Piano comunale, all’interno della presente proposta, va arricchita di un’ampia varietà di strumenti attuativi e di procedure a cui sia la gestione pubblica sia l’iniziativa privata potranno attingere per garantire concretezza alle realizzazioni; è questo il luogo dell’innovazione di alcuni strumenti ai quali è affidato il compito di stimolare un nuovo mercato immobiliare basato su una diversa dinamica della rendita urbana e dove garantire il corretto rapporto pubblico-privato.
La Componente Operativa può essere articolata in settori e sistemi diversi, in analogia con la legislazione lombarda, fra i quali:
• Il Piano dei Servizi, strumento chiamato a regolare il funzionamento della città pubblica, individuando le aree necessarie a rispondere alle esigenze della popolazione, ma anche definendo le politiche che si intende mettere in atto per raggiungere gli obiettivi indicati in materia. Può essere articolato in più parti:
? Sistema dei Servizi,
? Sistema della Mobilità e delle Infrastrutture;
? Sistema delle perequazioni o di altre forme di condizionamento delle trasformazioni.
? Sistema degli oneri di urbanizzazione derivanti dalle trasformazioni, con individuazione delle esigenze, dei criteri per suddividere i costi e il “prezzo”.
• La Struttura delle Regole, dove si sviluppano i temi della città costruita, delle tutele e del sistema ambientale. Esso può essere suddiviso in tre settori:
? Il Sistema Insediativo: dove si impostano le politiche di riqualificazione e rivitalizzazione urbana, e di ridefinizione del rapporto del sistema agricolo e ambientale;
? Il Sistema Agricolo e Ambientale: dove si definiscono le politiche di salvaguardia e di miglioramento delle caratteristiche agro ambientali del territorio e le possibili interferenza con il sistema insediativo;
? Il Piano Paesistico: dove si forniscono gli indirizzi e le prescrizioni per la valorizzazione e la salvaguardia degli elementi e del territorio;
• un Piano delle Sicurezze e delle Energie con
? Sistema delle Sicurezze Idrogeologiche, degli Spazi antisismici, ecc.;
? Sistema delle fonti e dei modi di produzione energetica, delle Trasformazioni urbane a energia zero, ecc.
? Sistema dei Sottoservizi che riguarda l’infrastrutturazione del sottosuolo, con uno schema generale dello stato di fatto e dei progetti esistenti dei servizi per il coordinamento degli interventi nel sottosuolo e nel soprassuolo
La Flessibilità del Piano
In termini generali la flessibilità dovrà rappresentare una modalità di gestione ma anche un obiettivo del Piano.
Questo significa operare contemporaneamente una semplificazione normativa che permetta una limitazione dei modi e dei parametri di controllo dello sviluppo della città, consentendo maggiore diversificazione nella determinazione delle funzioni insediabili, delle forme e delle varianti trasformative che rappresentino nel loro complesso una maggiore libertà di intervento per l'iniziativa privata.
La verifica della sostenibilità e degli impatti di ogni iniziativa può essere solo parzialmente affidata a norme e zonizzazioni mentre vengono offerti percorsi di valutazione diversi e innovativi in un clima di sperimentazione e di inclusione di tutte quelle risultanze che derivano dagli studi preliminari o paralleli e che oggi male confluiscono nel Piano vero e proprio, come quelli idrogeologici, della mobilità e ambientali in genere.
Lo strumento della Relazione di flessibilità può essere di molto ampliato e diventare equipotenziale nello strumento comunale. Accanto alle forme di flessibilità grafico/normative previste nella legislazione friulana il PRGC potrà introdurre un secondo modo di flessibilità che valorizzerà l'autonomia comunale e cioè potrà definire anticipatamente i criteri ed i modi che permetteranno di trasferire singole previsioni della Componente Strutturale del PRGC – non conformativa – nella Componente Operativa – conformativa – con variante non sostanziale e quindi soggetta a solo iter comunale e e semplificare le rispettive procedure attuative. Il processo di variante potrà essere condizionato da fattori diversi, come quelli innovativi della perequazione, della concorsualità o comunque da iter di valutazione e di contrattazione trasparente che la P.A. potrà decidere. Il processo dovrebbe così acquistare rapidità esecutiva e immediatezza attuativa; l'innovazione della forma del piano deve corrispondere ad una forma innovativa di pianificazione.
In particolare, negli strumenti attuativi in itinere o non ancora attuati, il combinato disposto delle scelte di inserimento nella componente strutturale o in quella operativa del Piano con varianti di trasferimento negoziate, progetti d'area, piani complessi, convenzionamenti e i meccanismi di perequazione, costituiranno una vasta serie di alternative che introdurranno una flessibilità controllata ma numerosa nelle scelte che può caratterizzare una seria “pianificazione in tempo di crisi” capace di rispondere all'incertezza di questi tempi.

Un piano “uno e trino” con procedure unitarie ma con molte concessioni al progetto di parti di città che va accompagnato da un lavoro continuo di “microurbanistica” interna e di saperi esterni che sanno monitorare e variare in corsa le strategie territoriali, mai come in questi tempi necessarie per rilanciare la locomotiva territoriale delle città.

Le competenze
Una struttura di Piano così delineata richiede una modalità di gestione complessa e non burocratica. Accanto alle proceduralità obbligate del livello edilizio va ripristinata una progettualità urbanistica propositiva che dovrebbe operare in continuo nella gestione del piano; è questo aspetto che spesso ci ha fatto affermare che le varianti del Piano hanno rappresentato, nella versione virtuosa, una prassi di pianificazione continua.
Oggi la complessità della città richiede che questo processo sia affidato a team pluridisciplinari, variabili nella composizione e di capacità propositiva e non procedurale; insomma equipe diverse di professionisti esterni che accompagnino le Amministrazioni locali alla realizzazione degli obiettivi posti. La suddivisione dei ruoli comporta lo sviluppo di professionalità interne mirate alla gestione ottimale delle procedure di attuazione e di quella che Guido Colombo definiva la “microurbanistica” cioè la precisa definizione dei modi e delle trasformazioni dei luoghi della città, mentre la continuità di rapporto con team esterni di pianificazione permetterebbe sia di far evolvere la disciplina, ora abbandonata dai giovani laureati, verso una professionalità importante che altrove in Europa è da tempo riconosciuta. La distinzione di queste funzioni permetterebbe infine di recidere ogni possibile conflitto di interessi implicito nelle pianificazioni “in house” separando ruoli e responsabilità dei progettisti.