Verso la PAN-Edilizia: illogicità delle procedure ed effetti collaterali del Superbonus 110

Mentre tutti i professionisti sono a testa bassa a redigere le pratiche dei vari Bonus e Superbonus e le maggiori attenzioni sono rivolte alle modalità di presentazione e alle varie casistiche specifiche, l’Autore esamina gli effetti della recente conversione in legge n. 108/2021 del cosiddetto “Semplificazioni 2” sull’intero assetto della materia Edilizia e, soprattutto, sulle ricadute che avrà nel medio e lungo termine.

Una riflessione opportuna sul metodo usato dal Legislatore per “semplificare” che non persegue un filo logico coerente con gli assetti consolidati della disciplina edilizia ed anzi tende a scardinarli senza una visione organica d’insieme.

Il che, oltre a non dare i dichiarati benefici nell’immediato, produrrà sconcerti e difficoltà di ricostruzione di un assetto coerente a regime.

Ristrutturazione degli immobili tutelati: si può fare ?La conversione in legge 29.07.2021 n. 108 del d.l. n. 77 del 31.05.2021 è probabilmente ormai norma acquisita nelle sue procedure dai professionisti impegnati nella redazione dei Superbonus 110% cui hanno fatto giocoforza acquiescenza.

Delle procedure applicative anche questa rivista si è già occupata (vedi Decreto Semplificazioni Bis approvato definitivamente: novità per il Superbonus 110 e bozza modello CILA unico; CILA Superbonus: prospetti, interventi strutturali, varianti e modulistica; CILA Superbonus: deroga alle distanze).

Qui però non ci vogliamo occupare dei dettagli procedimentali, ma delle ricadute che alcune modifiche apportano all’intero “sistema edilizia”, ricadute che – se si alzano gli occhi dalla compulsiva fase operativa del momento e ci si ferma un attimo a valutare – appaiono sconvolgenti.

Modifiche che possiamo così individuare:

  • l’aver imposto la CILA anche per le opere di “edilizia libera”;
  • l’aver sottoposto l’individuazione del titolo edilizio al previo accertamento del tipo di “beneficio fiscale” perseguito.

 

La norma stravolgente: l’imposizione della CILA alle opere di “edilizia libera”

Con il nuovo comma 13-quinquies aggiunto all’articolo 119 del d.l. 34/2020 si afferma: “In caso di opere di edilizia libera …. nella CILA è richiesta la sola descrizione dell’intervento. ….

Questa candida affermazione parrebbe essere solo la precisazione di come vada compilata la CILA in caso di edilizia libera, dando quasi per scontato che la CILA fosse già dovuta; in realtà stravolge una granitica certezza della materia edilizia e cioè che le opere di edilizia libera non sono soggette a nessun titolo.

Così afferma infatti l’ancora vigente articolo 6 del DPR 380/01: “Attività edilizia libera: Fatte salve le prescrizioni degli strumenti urbanistici comunali, ….. i seguenti interventi sono eseguiti senza alcun titolo abilitativo”.

Per cui la novità vera non è come si compila la CILA per le opere di edilizia libera, ma che, anche per loro ci vuole la CILA. Solo però se si chiede il Superbonus 110%.

Il che è sconcertante ….. da vari punti di vista

A fronte di questa rivoluzione copernicana concettuale le altre integrazioni introdotte dalla legge di conversione appaiono irrilevanti: sono procedura, ma non sostanza o metodo.

Andiamo con ordine.

 

Dal punto di vista concettuale è la violazione di un principio

L’edilizia libera è per sua naturalibera”, perché è ininfluente in campo edilizio e urbanistico; e allora che senso logico ha riportarla ad un atto pseudo-abilitativo (ma comunque disciplinato da una procedura che andrà comunque rispettata)?

L’articolo 6 del Testo Unico dell’Edilizia contiene un’elencazione di interventi eseguibili senza atto abilitativo. Espungerne qualcuno per sottoporlo ad atto abilitativo sarebbe stata una modifica di apprezzamento specifico (una modifica procedimentale); sottoporli tutti a procedimento abilitativo non è una modifica procedimentale: è una modifica concettuale che cancella l’intera categoria dell’edilizia libera. Equivale ad affermare che nulla può mai essere edilizia libera!

Dal punto di vista strettamente lessicale poi affermare che l’edilizia libera è soggetta ad un atto abilitativo è un’evidente contraddizione in termini: un’ossimoro procedimentale!

Questa innovazione concettuale non si giustifica nel merito in un atto che si propone di semplificare e sburocratizzare ed è palesemente antitetica al fine dichiarato. Ancor più in un atto a portata limitata (applicabile solo al regime dei Superbonus) e transitoria (per la durata di quest’ultimo).

Il Bonus Mobili ad esempio era nato già connesso ad un titolo abilitativo perché conseguente ad un’opera edilizia di ristrutturazione (poi estesa anche alla manutenzione straordinaria). Nel Superbonus si è fatto il contrario: opere non soggette sono ora sottoposte a titolo abilitativo.

Di semplificazione in semplificazione stiamo andando verso una PAN Edilizia ove tutto ciò che si muove sotto il cielo viene ricondotto ad un atto abilitativo edilizio. Avanti di questo passo, finiremo per chiedere la CILA anche per il Bonus-TV.

 

Dal punto di vista metodologico è lo stravolgimento del criterio di individuazione dei titoli abilitativi

Da quando è nata la disciplina edilizia il titolo abilitativo necessario è sempre stato conseguenza del tipo di opera da eseguire: così era in vigenza della licenza edilizia, così vigente la concessione, così dopo l’introduzione del permesso.

Prima e dopo il Testo Unico dell’Edilizia (pur con modalità diverse, ora analitiche, ora concettuali) l’individuazione del tipo di atto abilitativo avveniva sulla base del tipo di intervento (che attestava la sua incidenza sul territorio che è appunto la finalità dell’Edilizia).

Dal “fatto” si risaliva all’“atto”.

Adesso invece no: il tipo di atto abilitativo discende dalla previa classificazione fiscale del tipo di intervento: dal “regime fiscale” si risale al “fatto” e, solo dopo, all’ “atto”.

Per cui a parità di attività (ovvero a parità di incidenza sul territorio) abbiamo titoli abilitativi diversi, il che rende confusa l’attività di promozione e controllo cui mira la disciplina edilizia e urbanistica cui tanto faticosamente il Legislatore (sempre lo stesso Legislatore) sta cercando di dare efficacia e univocità di applicazione.

Abbiamo istituito due regimi edilizi: quello del Superbonus (settoriale e transitorio) e quello normale (con evidenti disparità di trattamento).

E’ come dire che la rilevanza edilizia di un intervento non dipende dalle opere che consente, ma dal fatto che fruisca o meno di contributi pubblici.

Concettualmente questo modo di operare è illogico e non rispondente ai fini dell’edilizia.

A dire il vero questa duplicità di regimi era già stata introdotta nel testo originario del d.l. 77/2021 quando (con il comma 13-ter) era intervenuto trascinando nel campo della CILA le opere di ristrutturazione (o di manutenzione pesante) normalmente sottoposte a s.c.i.a.. e già allora avevamo commentato negativamente questa forzatura non necessaria a perseguire l’auspicata semplificazione (v. “Semplificazione e Superbonus: rose … e spine dell’ultimo decreto legge”).

Ma allora si era trattato di far passare da un tipo di atto abilitativo ad un altro opere comunque soggette originariamente ad un titolo.

Qui si tratta di sottoporre a titolo ciò che prima ne era esente per definizione concettuale: il che è, ad un tempo, violazione procedimentale e di principio.

Quando il Legislatore ha fretta non guarda tanto per il sottile e attacca non solo le procedure ma anche i principi.

 

Dal punto di vista formale comporta la surrettizia modifica delle norme connesse

Di fatto questo “apparentemente banale” passaggio legislativo è anche una ulteriore surrettizia modifica all’articolo 6 del DPR 380/01.

Va allora richiamato che, a suo tempo, il Legislatore, proprio per consolidare un assetto normativo che voleva definitivo e inalterabile, aveva anche redatto l’allegato “A” al d.lgs. 222/2016 riportante le tipologie di interventi cui corrispondevano i conseguenti atti abilitativi dovuti e (a proposito dell’edilizia libera) si era premurato di collazionare anche il relativo “Glossario” (complessivamente 80 pagine di elenchi).

Adesso questi atti normativi andrebbero quantomeno adeguati alle disposizioni del Superbonus 110% perché sennò rischiano di essere ingannevoli(e non solo fatica sprecata).

 

Ma allora, qual è il fine del Legislatore?

Nonostante l’indubbia rilevanza dell’“innovazione” dell’obbligatorietà della CILA per l’edilizia libera non vi è traccia di motivazione nella pur lunga relazione di accompagnamento della legge di conversione alla Camera dei Deputati.

Che, anzi, a commento degli articoli 33 e 33-bis, riporta per ben due volte pedissequamente il testo attuale dell’articolo 6-bis del DPR 380/01 (alle pagine 221 e 227) in cui ancora si sancisce che l’edilizia libera è esente da titoli abilitativi.

 

La pervasività della materia fiscale e il rispetto dell’autonomia delle discipline

Non vi è dubbio che tutta la materia dei Bonus nasce e si sviluppa in ambito fiscale e che le modalità di controllo siano devolute a quell’ambito.

Ma quando la materia fiscale deve avvalersi di altre discipline deve utilizzarle per quello che sono senza stravolgerle perché anche quelle materie perseguono un loro fine e se le si stravolgono poi potrebbero non essere più in grado di adempiere ai loro fini originari e istituzionali.

Se la finalità è il controllo fiscale della spesa di un’“opera non avente rilievo edilizio” non possono bastare i documenti fiscali? O si è voluto aggiungere un controllo di conformità edilizia? Ma quale visto che le opere non hanno rilevanza edilizia né urbanistica?

Perché, se così è, appare poco idonea a tal fine la prescrizione di richiedere non un progetto ma “la sola descrizione dell’intervento”.

Le pratiche edilizie comportano un elaborato grafico per consentire le dovute verifiche di conformità dell’eseguito al dichiarato. Senza “disegno” quale controllo?

Per i tecnici è tutto lavoro in più, ma per l’utente è certamente un aggravio di costi e per la logica della semplificazione un passo indietro (un salto indietro).

 

Effetti collaterali: confusione oggi e controlli in più domani

Tutto ciò non sarà senza strascichi: comportamentali e operativi.

Perché è indubbio che prassi anomale (e queste prassi sono anomale ancorché pensate come transitorie) non possono non lasciare conseguenze (non foss’altro comportamentali); ad oggi stanno creando solo confusione.

E confusione creeranno domani in sede di postumo controllo (perché ci sarà un controllo!) da parte degli enti pubblici.

Il doppio regime comporterà infatti che, mentre in “regime normale” la realizzazione di opere di edilizia libera prescinde dall’accertamento di legittimità dell’edificio su cui vengono realizzate perché eseguite senza titolo, ora la loro realizzazione in regime di Superbonus 110% comporterà la verifica di conformità dell’edificio esistente (non subito, ma poi) …. e delle conseguenti eventuali attività repressive.

Perché è vero che la CILA che le riguarda comporta la sola “descrizione” e non un progetto, ma è altrettanto vero che questa CILA (che sempre CILA è) non va esente dalla presentazione della documentazione delle lettere c) e d) del comma 13-ter (ovvero i “precedenti edilizi”.)

E allora anche se il d.l semplificazioni ha esonerato (ora) i professionisti dall’ “attestazione dello stato legittimo” (comma 13-ter), ha comunque precisato che (in seguito): “… resta impregiudicata ogni valutazione circa la legittimità dell’immobile oggetto di intervento”, ovvero dell’edificio su cui sono state eseguite le opere di (ex) edilizia libera.

Anzi questa prescrizione, che l’originario d.l. aveva relegato in calce al comma 13-ter, la legge di conversione l’ha messa in bella mostra in un comma nuovo e autonomo (il 13-quater)!

A questo ci porta la semplificazione.


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Nell'area di principi e modalità applicative delle norme dell’Urbanistica e dell’Edilizia facendo il punto critico sulle tematiche che maggiormente si pongono all’attenzione della legislazione e della giurisprudenza in un momento in cui l’evoluzione della materia appare confusa e, a volte, contraddittoria; per questo trattiamo gli argomenti, per così dire, più attuali, interpretandoli ed inquadrandoli alla luce dei principi fondanti della materia anch’essi oggetto di evoluzione concettuale e dottrinaria.

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