PNRR e lavori pubblici: la sfida dei progetti consapevoli e condivisi

Nei prossimi 5 anni, l’Italia dovrà utilizzare le ingenti risorse messe a disposizione dall’ UE per ammodernare ed incrementare infrastrutture territoriali, energetiche, scolastiche e sanitarie.

Per fare questo serviranno tanti professionisti debitamente formati ed aggiornati a coprire ruoli fondamentali sia in fase progettuale che esecutiva, ora divenute ancora più delicate alla luce delle recenti modifiche introdotte dalla Legge “Semplificazioni Bis” n. 108/2021. 

Martedì 28 settembre un webinar gratuito di Geo Network farà una prima analisi delle prospettive che si apriranno per gli addetti ai lavori, con focus particolare sull’appalto integrato. 


5 anni per completare l'agenda degli interventi

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR) tra le diverse sfide presenta la seguente: utilizzare concretamente ed efficacemente nei tempi dati, cinque anni, le risorse destinate alle opere pubbliche.

L’Unione Europea (UE) chiede all’Italia di rispettare, diversamente che nel passato, obiettivi e tempistiche di utilizzo delle risorse che Bruxelles ci destinerà per ammodernare e incrementare infrastrutture territoriali, energetiche, scolastiche, sanitarie in un’ottica di equità ambientale e sociale.

Giova ricordare che all’UE siamo incardinati ormai da decenni per quanto concerne le regole degli appalti pubblici: l’attuale “Codice” D.lgs 50-2016 e il precedente D.lgs 163-2006, vennero emanati in recepimento di direttive comunitarie allineando la regolamentazione nazionale ai principi efficienza, efficacia, parità di trattamento, libera concorrenza e trasparenza di matrice europea. 

Chi opera nel settore dei lavori pubblici da lunga data ricorderà, nel tardo ventesimo secolo, decenni in cui i progetti posti in appalto mostravano frequentemente elementi di incompletezza e incoerenza. Una debolezza intrinseca che portava a varianti ed extracosti esorbitanti e, contestualmente, allo stravolgimento del progetto originariamente approvato, a volte sino alla confutazione.

 

Com’è cambiata nel tempo la disciplina normativa?

Dopo il ciclone Tangentopoli giunse la “legge Merloni” (L. 104-1994) che pose precise limitazioni alle possibilità di approvare varianti in corso d’opera conferendo, di fatto, alla fase progettuale un’importanza fondamentale.

Per pervenire ad un progetto consapevole, adeguato e convincente sia per la committenza pubblica, spesso connotata da una pluralità di voci, sia sotto il profilo prettamente tecnico, si adottarono due strategie convergenti. Da un lato la previsione di una progettazione progressiva attraverso tre livelli di successivo e coerente approfondimento, consentendo al progetto stesso di consolidarsi unitamente alla consapevolezza del committente circa i contenuti della futura opera.

 

PNRR e lavori pubblici, la sfida dei progetti consapevoli e condivisi

 

Dall’altro lato si strutturò la committenza prevedendo un soggetto responsabile “unico” del procedimento, il RUP, rafforzando la figura del “generico” responsabile previsto dalla Legge 241-90. Il procedimento stesso di approvazione del progetto si dotò di passaggi e strumenti quali la Conferenza dei servizi e la Verifica e validazione atti a conferire forza e certezza al progetto, generalmente esecutivo, da porre in appalto.  

I successivi “codici appalti” di derivazione comunitaria hanno confermato queste impostazioni aggiungendo richiami ai concetti del project management e contestualmente abbandonando alcuni passaggi, a tratti demagogici, che la Legge 104-1994 aveva imposto tra gli spasmi finali della “Prima Repubblica”.

 


Un seminario di approfondimento su PNRR e nuove opportunità lavorative per i professionisti

Tutti questi argomenti saranno oggetto di ulteriore approfondimento durante il webinar gratuito di 2 ore organizzato assieme alla Geo Network srl per Martedì 28 Settembre dalle ore 14:30 – 16:30 (2 CFP geometri).

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La progettazione progressiva e consapevole

Il D.Lgs 50-2016 all’art. 23 dedicato ai “livelli della progettazione” tratteggia successive fasi: il progetto di fattibilità tecnica ed economica, il definitivo, l’esecutivo. L’iter delinea un processo di crescita e di arricchimento dei contenuti della progettazione, finalizzato sia alla sua piena condivisione da parte della committenza, sia alla completezza della documentazione che sarà alla base della fase di appalto e, non meno importante, della fase di cantiere, intesa come fedele esecuzione dell’opera progettata. 

 

Il ruolo fondamentale del progettista

In questo quadro sono fondamentali la capacità del progettista di intercettare le esigenze “collettive” e il dialogo aperto, ma disciplinato, tra la committenza pubblica, soggetto “plurale”, e lo staff di progettazione stesso. Dirimente si rivela il ruolo del RUP che raccoglie le richieste di parte pubblica e formula una plausibile sintesi da trasferire allo staff progettuale.

Ciascun livello progettuale in genere passa attraverso l’approvazione e contestuale condivisione da parte della componente “politica” dell’Ente (Giunta, Consiglio di Amministrazione, organi analoghi) consolidando nei migliori auspici le scelte e riservando alle fasi successive l’affinamento dei dettagli e degli aspetti tecnici ulteriori. 

Ai livelli progettuali possiamo associare le seguenti finalità: 

  • al “fattibilità” la scelta, previa valutazione di eventuali alternative, delle caratteristiche fondamentali e delle finalità dell’opera;
  • al “definitivo” la precisa forma dell’opera e l’acquisizione dei pareri e autorizzazioni necessarie alla sua realizzazione, 
  • al progetto esecutivo i dettagli e la fase d’appalto intesa come efficace consultazione del libero mercato al fine di individuare, nel quadro normativo dato, l’esecutore dell’opera.

Si prevede di fatto un “moto in avanti” costruito sul progressivo consolidarsi delle decisioni assunte dalla committenza pubblica in un quadro di coerenza e di concreta attuabilità tecnica dei lavori.

Questo richiede tempo e non scontate capacità da parte di tutti gli attori: progettisti, RUP, soggetto pubblico.

I tempi accelerati imposti dal PNRR forse non sempre consentono di disporre di questo tempo: il legislatore consapevole di una certa debolezza strutturale degli uffici tecnici della pubblica amministrazione ha riportato in auge lo strumento dell’appalto integrato.

 

L'opzione dell'Appalto Integrato: migliore qualità o scippo della progettazione?

Con il D.L. 77-2021, detto Semplificazioni bis, ora convertito in forma definitiva con la Legge n. 108, si prevede che l’appalto integrato sia consentito sino al 30 giugno 2023 in deroga alle procedure ordinarie previste dal Codice.

 

Cosa significa precisamente appalto integrato?

Appalto integrato significa affidamento congiunto di progettazione ed esecuzione dei lavori, così tratteggiato dall’art. 48, comma 5, della L. 108-2021

 “5. Per le finalità di cui al comma 1, in deroga a quanto previsto dall’articolo 59, commi 1, 1 -bis e 1 -ter, del decreto legislativo n. 50 del 2016, è ammesso l’affidamento di progettazione ed esecuzione dei relativi lavori anche sulla base del progetto di fattibilità tecnica ed economica di cui all’articolo 23, comma 5, del decreto legislativo n. 50 del 2016. Sul progetto di fattibilità tecnica ed economica posto a base di gara, è sempre convocata la conferenza di servizi di cui all’articolo 14, comma 3, della legge 7 agosto 1990, n. 241. L’affidamento avviene mediante acquisizione del progetto definitivo in sede di offerta ovvero, in alternativa, mediante offerte aventi a oggetto la realizzazione del progetto definitivo, del progetto esecutivo e il prezzo. In entrambi i casi, l’offerta relativa al prezzo indica distintamente il corrispettivo richiesto per la progettazione definitiva, per la progettazione esecutiva e per l’esecuzione dei lavori. In ogni caso, alla conferenza di servizi indetta ai fini dell’approvazione del progetto definitivo partecipa anche l’affidatario dell’appalto, che provvede, ove necessario, ad adeguare il progetto alle eventuali prescrizioni susseguenti ai pareri resi in sede di conferenza di servizi…”.

In altri termini l’attività di progettazione vien spostata dall’ambito di competenza e scelta esclusiva della committenza pubblica ad un territorio condiviso con l’aggiudicatario (leggasi impresa esecutrice).

Questo spogliando la parte pubblica di leve e poteri significativi puntualmente costruiti e affermati anche nel D.lgs 50-2016. Infatti di “deroga” si parla nel sopra riportato testo che riabilita l’appalto integrato.

Dai sostenitori dell’appalto integrato (l’ANCE e il mondo dei costruttori) giunge un apprezzamento in quanto è ritenuto foriero di progetti migliori in termini di qualità e concretezza.

Personalmente mi associo ai timori e alle critiche espresse dalla RPT - Rete delle professioni tecniche nella circolare 21-2021. Documento in cui, nella sostanza, si paventa il rischio della riduzione ad un ruolo ancillare del progettista e della sua attività progettuale, schiacciati dal prevalere della logica aziendale dell’impresa esecutrice.

RPT non a torto intravede un rischio per la qualità architettonica dei progetti proposti dall’impresa, seppur tramite un staff di progettisti.

Aggiungo il fatto, non secondario, che la corretta e sana distinzione di ruoli quali la committenza pubblica, lo staff progettuale, l’appaltatore dell’opera, voluta dal Codice, viene confusa, se non inficiata, “consegnando” l’attività progettuale definitiva ed esecutiva alla naturale controparte: l’impresa appaltatrice.

Controllato e controllore tendono a confondersi? Se sì questo non è un bene.

 

Il dilemma tra urgenza e qualità

I tempi contingentati imposti per l’attuazione dei lavori pubblici targati PNRR e PNC (Piano nazionale d’investimenti complementari), hanno spinto il Governo, con il D.L. 77-2021, e il legislatore, con la Legge 108-2021, a riaprire il delicato capitolo dell’appalto integrato.  Questo come opzione a disposizione delle stazioni appaltanti, e fortunatamente non come obbligo.

 A breve giro dall’approvazione della Legge 108 sono giunte dal MIMS - Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile le “Linee guida per la redazione del progetto di fattibilità tecnica ed economica da porre a base dell’affidamento di contratti pubblici di lavori del PNRR e del PNC”. Il documento vuole rafforzare i contenti del PTFE (progetto di fattibilità tecnica ed economica) affinché lo stesso, una volta posto in gara come appalto integrato, costituisca un solido vincolo per la successiva evoluzione progettuale, come si è visto “delegata” all’appaltatore.

Probabilmente lo Stato ritiene che lo strumento dell’appalto integrato, generalmente più rapido della classica scansione progettuale su tre livelli con successivo appalto della sola esecuzione delle opere su progetto “esecutivo”, possa essere “blindato” da un PTFE costruito nel rispetto delle suddette linee guida. Ad oggi è una professione di ottimismo, vedremo in futuro quanto corroborata dai fatti e da opere pubbliche ben progettate ed eseguite. Rimane il ragionevole dubbio che l’odierna urgenza prevalga sulla qualità e sulla “forza” esercitabile dal committente pubblico in fase di progettazione degli interventi.

Non dimentichiamo che ai committenti pubblici non è preclusa la classica opzione di appaltare l’opera sull’esecutivo mantenendo “in casa” il governo e la piena condivisione dell’attività progettuale. È una strada forse meno rapida, ma sicuramente può essere foriera di migliori risultati.

 

Tutti questi argomenti saranno oggetto di ulteriore approfondimento durante il webinar gratuito di 2 ore organizzato assieme alla Geo Network srl per Martedì 28 Settembre p.v. dalle ore 14:30 – 16:30 (2 CFP geometri).

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