L'abc del permesso di costruire: interventi edilizi, richiesta, presupposti per il rilascio

Caratteristiche del Permesso di costruire e disamina di alcuni interessanti indirizzi giurisprudenziali: dagli interventi subordinati al PdC, ai soggetti legittimati a richiederlo, all’esame dei caratteri di trasferibilità, onerosità e irrevocabilità, ai presupposti per il rilascio ed infine all’efficacia temporale e decadenza del titolo.


1. Interventi subordinati al permesso di costruire

Il Permesso di Costruire disciplinato dagli articoli 10 e segg. del TUE (D.P.R. 380/2001) che sostituisce la “vecchia” concessione edilizia è il titolo abilitativo richiesto per gli interventi di trasformazione urbanistica ed edilizia del territorio ovvero per i lavori che comportano una maggiore incidenza urbanistica ed ambientale.

In particolare, l’articolo 10 del TUE individua come interventi subordinati al permesso di costruire, i seguenti:

  • Interventi di nuova costruzione;
  • Interventi di ristrutturazione urbanistica;
  • Interventi di ristrutturazione edilizia cd. “pesante” <<che portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso, nonché gli interventi che comportino modificazioni della sagoma o della volumetria complessiva degli edifici o dei prospetti di immobili sottoposti a tutela ai sensi del Codice dei beni culturali e del paesaggio di cui al decreto legislativo 22 gennaio 2004, n. 42>>.

Si ricorda che per zone omogenee A si vuole indicare, ai sensi dell’art. 2 del Decreto del Ministero per i Lavori Pubblici del 2 aprile 1968 n. 1444: <<le parti del territorio interessate da agglomerati urbani che rivestano carattere storico, artistico e di particolare pregio ambientale o da porzioni di essi, comprese le aree circostanti, che possono considerarsi parte integrante, per tali caratteristiche, degli agglomerati stessi>>.

Ai sensi del comma 2 e del comma 3 dell’articolo 10 TUE le Regioni hanno la facoltà di individuare autonomamente ulteriori interventi da sottoporre al preventivo rilascio del permesso di costruire e ancora possono stabilire con Legge quali mutamenti d’uso, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, sono subordinati al permesso di costruire o alla segnalazione certificata di inizio attività.

 

2. Soggetti legittimati a richiedere il permesso di costruire

L’art. 11 del D.P.R. 380/2001 prevede espressamente: <<Il permesso di costruire é rilasciato al proprietario dell'immobile o a chi abbia titolo per richiederlo>>.

Pertanto, fatti i salvi i diritti dei terzi, il Permesso di Costruire viene rilasciato al titolare di un diritto reale sull’area o fabbricato ovvero a chiunque abbia titolo a richiederlo.

In questa ultima ipotesi rientra ad esempio il conduttore dell’immobile ad uso commerciale che voglia eseguire i lavori necessari per l’attività da esercitare e ancora chi in qualità di promissario acquirente abbia sottoscritto un preliminare di vendita, che contenga il consenso del proprietario all’effettuazione dei lavori edili (Consiglio di Stato n. 4818/2014; n. 1947/2005).

Con l’espressione “chiunque abbia titolo a richiederlo” il legislatore ha inteso individuare come soggetti legittimati a chiedere il titolo edilizio, tutti coloro che hanno con l’immobile una relazione giuridica qualificata e quindi hanno un titolo di disponibilità sufficiente per realizzare l’attività edificatoria.

 

L'abc del permesso di costruire: interventi, richiesta, presupposti per il rilascio

 

3. Trasferibilità, onerosità e irrevocabilità del permesso di costruire

Il richiamato art 11 TUE delinea le caratteristiche principali del permesso di costruire, statuendo che lo stesso è <<trasferibile, insieme all’immobile, ai successori o aventi causa. Esso non incide sulla titolarità della proprietà o di altri diritti reali relativi agli immobili realizzati per effetto del suo rilascio>>.

In sostanza, il trasferimento del diritto di proprietà sull’immobile, sia per atti inter vivos che mortis causa, comporta l’automatico trasferimento del permesso di costruire.

Inoltre, l’art. 11 TUE stabilisce come il PdC sia anche irrevocabile ed oneroso.

La caratteristica dell’onerosità richiama necessariamente il successivo art. 16 che disciplina per l’appunto gli oneri concessori.

Per quanto concerne invece l’irrevocabilità, la stessa non è altro che l’espressione del carattere autorizzatorio del permesso di costruire. L’amministrazione, infatti, si limita ad autorizzare l’esercizio di un diritto, lo ius edificandi, che è insito nello stesso concetto di proprietà.

Rimane fermo, comunque, essendo un atto amministrativo, il potere dell’Amministrazione di annullarlo in via di autotutela.

 

4. La caratteristica del PdC di non limitare i diritti dei terzi

Il comma 3 dell’art.11 TUE prevede come il rilascio del permesso di costruire non comporti limitazioni dei diritti dei terzi.

Per indirizzo conforme della giurisprudenza il termine per impugnare il PdC decorre dal momento in cui il terzo ha contezza dell’entità effettiva del manufatto e della incidenza sulla propria posizione giuridica.

Pertanto, a seconda del caso concreto il dies a quo per la tempestiva proposizione del ricorso potrebbe essere quello dell’inizio dei lavori, laddove si contesti l’an dell’edificazione ovvero il diritto di edificare.

In altre occasioni, invece, il termine per impugnare il permesso di costruire potrebbe decorrere dalla piena conoscenza del provvedimento che si intende avvenuta a completamento dei lavori (v. Cons. Stato, sez. II, 21 agosto 2020, n. 5170).

In definitiva il temine iniziale per proporre il ricorso e impugnare il titolo amministrativo abilitante deve essere valutato in considerazione dell’oggetto della contestazione ( v.TAR Campania, Napoli, sez. VI, 2 ottobre 2020, n. 4873; Cons. Stato, 4 dicembre 2017, n. 5675; Cons. Stato, 25 luglio 2016, n. 3319).

 

5. I presupposti per il rilascio del PdC

L’art. 12 del TUE presuppone che il permesso di costruire sia rilasciato in conformità agli strumenti urbanistici, ai regolamenti edilizi e alla disciplina urbanistico – edilizia vigente.

E’ necessario perciò che siano presenti o esista l’impegno di realizzare nel prossimo triennio da parte del titolare del PdC, quantomeno le opere di urbanizzazione primaria.  A norma dell’art. 16 commi 7 e 7 bis le opere di urbanizzazione primaria sono: <<strade residenziali, spazi di sosta o di parcheggio, fognature, rete idrica, rete di distribuzione dell'energia elettrica e del gas, pubblica illuminazione, spazi di verde attrezzato>> e ancora <<i cavedi multiservizi e i cavidotti per il passaggio di reti di telecomunicazioni>>.

L’impegno a realizzare le opere di urbanizzazione può essere formalizzato in una convenzione con cui unilateralmente il richiedente si impegna a realizzare le opere previste.

Vi è anche la possibilità di rilasciare il permesso di costruire qualora sia lo stesso Comune ad aver previsto nel successivo triennio la realizzazione delle opere di urbanizzazione.

Il comma 3 del medesimo art. 12 TUE stabilisce una misura di salvaguardia che in sostanza è volta ad evitare che nei tempi necessari per l’approvazione degli strumenti urbanistici comunali, vengano compiute opere che sono in contrasto con la pianificazione in itinere.

Si tratta di ipotesi in cui la pianificazione è stata adottata ma non ancora approvata, comportando così la sospensione della domanda di permesso di costruire.

L’art. 14 invece disciplina il permesso di costruire in deroga agli strumenti urbanistici generali, precisando però che lo stesso può essere rilasciato solo per edifici ed impianti pubblici o di interesse pubblico.

Proprio perché consiste in un’eccezione della regola generale è necessario che vi sia la previa delibera del Consiglio Comunale che accerti i motivi di interesse pubblico che giustificano il permesso di costruire in deroga.

E’ necessario comunque rispettare:

  • il d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio);
  • normativa sull’attività edilizia;
  • norme igieniche, sanitarie e di sicurezza.

Il comma 3 dell’art. 14 sancisce un’ulteriore limitazione ovvero precisa che la deroga “può riguardare esclusivamente i limiti di densità edilizia, di altezza e di distanza tra i fabbricati di cui alle norme di attuazione degli strumenti urbanistici generali ed esecutivi, nonché le destinazioni d'uso ammissibili, fermo restando in ogni caso il rispetto delle disposizioni di cui agli articoli 7, 8 e 9 del decreto ministeriale 2 aprile 1968, n. 1444”.

Quindi fermo restando i limiti previsti dal legislatore in tema di densità edilizia (art. 7 d.m. 1444/1968), di altezza degli edifici (art. 8 d.m. 1444/1968) e di distanza tra fabbricati ( art. 9 d.m. 1444/1968).

Ai sensi del comma 1 bis del suddetto art. 14 per gli interventi di ristrutturazione edilizia è ammessa la richiesta del permesso di costruire anche in deroga alla destinazione d’uso, ponendo comunque sempre il rispetto di alcune condizioni:

  • delibera del Consiglio Comunale che attesti l’interesse pubblico;
  • non deve essere aumentata la superficie coperta;
  • occorre rispettare i vincoli imposti dall’art. 31 comma 2 del d.l. 201/2011 convertito con modificazioni dalla L. 214/2011.

 

6. Competenza al rilascio del PdC, efficacia temporale e decadenza

L’art. 13 del TUE stabilisce che competente al rilascio del permesso di costruire è il dirigente o il Responsabile dello Sportello Unico o in caso di esercizio di poteri sostitutivi, l’organo individuato dall’amministrazione regionale.

L’art. 15 del TUE prevede invece che i lavori debbano avere inizio entro un anno dal rilascio del titolo edilizio e devono concludersi nei successivi tre anni. Decorsi tali termini il permesso decade di diritto per la parte non eseguita.

Pertanto, le opere eseguite dopo la scadenza del termine potrebbero essere ritenute abusive in quanto non supportate da alcun titolo idoneo. Certamente se vi fossero i presupposti, le opere di completamento potrebbero essere autorizzate mediante procedure semplificate come la SCIA.

Quanto alla decadenza del titolo per mancato inizio dei lavori l’orientamento giurisprudenziale maggioritario preferisce ritenere che “la decadenza del permesso di costruire costituisce effetto automatico del trascorrere del tempo, che per l’inizio dei lavori non può essere superiore ad un anno dal rilascio del titolo abilitativo” ( Cons. Stato 11 aprile 2014, n. 1747).

In definitiva la decadenza opera di diritto per cui non necessita dell’adozione di un provvedimento amministrativo espresso che renda operativi gli effetti stessi della decadenza (v. Cons. Stato 4 aprile 2013 n. 1870).

Il comma 2 dell’art. 15 nel disciplinare la proroga del titolo edilizio stabilisce che essa non è automatica, ma subordinata ad un’apposita richiesta dell’interessato da presentarsi prima della scadenza del permesso di costruire.

La proroga può essere accordata con provvedimento espresso di concessione da parte della P.A. e può essere richiesta e quindi concessa solo per fatti sopravvenuti, estranei alla volontà del titolare del permesso,  oppure <<in considerazione della mole dell'opera da realizzare, delle sue particolari caratteristiche tecnico-costruttive, o di difficoltà tecnico-esecutive emerse successivamente all'inizio dei lavori, ovvero quando si tratti di opere pubbliche il cui finanziamento sia previsto in più esercizi finanziari>> ( v. comma 2 dell’art. 15 TUE).

La proroga può essere concessa anche quando i lavori non hanno avuto inizio oppure non stati terminati per iniziative della pubblica amministrazione o dell’autorità giudiziaria rivelatesi poi infondate.

Importante è inoltre la precisazione di cui al comma 3 del medesimo art. 15 TUE che indica come una volta terminata l’efficacia del titolo, se l’intervento non è stato ancora terminato, l’impresa deve sospendere i lavori. 

Le opere ancora da eseguire, infatti, sono soggette all’ottenimento di un nuovo permesso di costruire oppure di una SCIA, con pagamento del relativo contributo di costruzione.
Infine, l’ultimo comma dell’art. 15 stabilisce come il PdC è destinato a decadere con l’entrata in vigore di contrastanti previsioni urbanistiche, salvo che i lavori già iniziati vengano completati entro tre anni dalla data di inizio.


Approfondimenti su normativa e prassi con C2

In collaborazione con C2R Energy Consulting abbiamo avviato un approfondimento della normativa e le prassi in ambito urbanistico e edilizio. Sui temi trattati da questo articolo abbiamo pubblicato anche:

  • Conformità catastale e conformità urbanistico-edilizia: le differenze - LINK
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