Prove e prelievi su strutture esistenti, Tar Lazio: illegittima la competenza esclusiva ai laboratori autorizzati

Assumono particolare rilevanza due pronunce 'sorelle' del TAR Lazio (Roma, n.3132 e 3134) datate 18 marzo 2022 in materia di prove sulle costruzioni (strutture) esistenti e conseguenti verifiche con prelievi da parte dei laboratori autorizzati.

Entrambe le sentenze, in definitiva, accolgono i ricorsi contro Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Consiglio superiore dei Lavori pubblici), Ministero dell'Interno, Presidenza del Consiglio dei Ministri, Consiglio Nazionale Ricerche, stabilendo l'illegittimità delle NTC - norme tecniche per le costruzioni 2018 - laddove queste ultime, per le opere/strutture già esistenti, hanno introdotto la competenza esclusiva dei laboratori autorizzati per lo svolgimento tanto dei prelievi di campioni, quanto delle successive prove di laboratorio.

Vediamo di riassumere brevemente le specifiche di entrambe, ricordando che a livello di giustizia amministrativa, dopo il Tar esiste sempre l'ultimo grado di giudizio rappresentato dal Consiglio di Stato.

Prove e controlli su materiali da costruzioni, strutture e costruzioni: i laboratori "in situ"

La sentenza n.3132/2022 riguarda il ricorso dell'Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma verte sull'annullamento delle “Linee guida per la classificazione e gestione del rischio, la valutazione della sicurezza ed il monitoraggio dei ponti esistenti”, approvate dall'Assemblea generale del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici in data 17 aprile 2020, nella parte in cui prevedono che “… le prove ed i controlli sui materiali da costruzione su strutture e costruzioni esistenti di cui alla Circolare 03 dicembre 2019 n. 633/STC e s.m.i., devono essere effettuate e certificate da un laboratorio di cui all'articolo 59 del DPR 380/2001 e s.m.i., dotato di specifica autorizzazione, ove prevista”.

Dopo aver ricordato, brevemente, le regole e le competenze sulle prove distruttive e non, con le specifiche in tal senso contenute nelle NTC 2018, si evidenzia che dopo la conversione in legge del DL 32/2019 cd. Sblocca-Cantieri (legge 55/2019), alla figura dei laboratori “di prova” è venuta ad affiancarsi quella dei laboratori “in situ”.

Con la circolare n. 633 del 3.12.2019, quindi, il CSLLPP (in virtù della specifica delega ad esso conferita dall’art. 3, comma 1-bis, della l. n. 55/2019) ha elencato dettagliatamente i requisiti che i laboratori “in situ” dovranno soddisfare ai fini dell’ottenimento dell'autorizzazione ad eseguire prove e prelievi, tra cui l’obbligatorio esercizio dell’attività in forma imprenditoriale (punto 1.2), un organico minimo di n. 5 unità (punto 3), locali idonei (punto 4) e dotazione di cospicua attrezzatura e strumentazione (punto 6).

Quindi, nel corso dell’Assemblea generale del 17.4.2020, il Consiglio, nell’approvare le “Linee guida per la classificazione e gestione del rischio, la valutazione della sicurezza ed il monitoraggio dei ponti esistenti” qui impugnate, ha disposto che “In generale, ai fini delle applicazioni di cui alle presenti Linee Guida, il prelievo e le prove distruttive sui materiali da costruzione di cui alla Circolare 08 settembre 2010, n. 7617/STC s.m.i, le prove di laboratorio sulle terre e sulle rocce di cui alla Circolare 08 settembre 2010, n. 7618/STC s.m.i nonché le prove ed i controlli sui materiali da costruzione su strutture e costruzioni esistenti di cui alla Circolare 03 dicembre 2019 n. 633/STC e s.m.i., devono essere effettuate e certificate da un laboratorio di cui all’articolo 59 del DPR 380/2001 e s.m.i., dotato di specifica autorizzazione, ove prevista” (cfr. par. I.8 – Laboratori di prova).

Per effetto di tale previsione l’effettuazione di indagini conoscitive e diagnostiche di carattere “non distruttivo”, funzionali alla classificazione e gestione del rischio, alla valutazione della sicurezza e al monitoraggio dei ponti e dei viadotti esistenti, risulterebbe irragionevolmente riservata ai soli laboratori “in situ” istituiti dalla nuova lett. c-bis) aggiunta dalla L. n. 55/2019 all’art. 59, comma 2, del TUE.

Da qui il ricorso al Tar da parte dell'Ordine degli Ingegneri romano.

Le indagini non distruttive non possono essere "esclusiva" dei laboratori in situ

Passando all'analisi del "diritto", il Tar evidenzia che gli atti impugnati (sia le NTC che la conseguente circolare 633/2019) presentano natura normativa, in quanto l'art 59 del dpr 380/2001 (Testo Unico Edilizia), infatti, ha attribuito al Ministero delle Infrastrutture il potere di dettare le norme in materia di prove sulle costruzioni, sicché tale disciplina ha natura di atto normativo e rilevanza esterna nell’individuare i soggetti autorizzati all’esecuzione di tali prove, con immediata efficacia lesiva nei confronti degli interessati.

Si tratta, riassumendo, di analizzare il difetto di previsione normativa in ordine alla limitazione delle prove non distruttive sulle costruzioni esistenti ai laboratori autorizzati e il conseguente contrasto delle Linee Guida con il disposto dell’art. 59 del T.U. Edilizia.

Per il Tar Lazio, il ricorso è da accogliere in quanto:

• l'art. 59, comma 2, del T.U. Edilizia, come modificato con l’introduzione, ad opera della l. n. 55/2019 (di conversione del c.d. decreto “Sblocca cantieri”), di un nuovo settore di autorizzazione relativo all’esecuzione di indagini non distruttive sulle costruzioni esistenti (lett. c bis), prevede che “Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti può autorizzare, con proprio decreto, ai sensi del presente capo, altri laboratori ad effettuare: …. c bis) prove e controlli su materiali da costruzione su strutture e costruzioni esistenti”;
• dal tenore letterale della norma (“Il Ministero … può autorizzare”) si evince chiaramente che non vi è alcun obbligo di legge di affidare l’esecuzione delle “prove e controlli su materiali da costruzione su strutture e costruzioni esistenti” ai soli laboratori “in situ”, giacché la modifica normativa, senza in alcun modo circoscrivere i soggetti abilitati ad effettuare le prove, ha previsto unicamente la possibilità che il Ministero autorizzi i laboratori interessati all’esecuzione delle prove.

Ergo: la disposizione non implica affatto che solo i laboratori “in situ” siano legittimati ad eseguire indagini “non distruttive” sui ponti e sui viadotti esistenti, come stabilito al par. I.8 Linee guida adottate con il DM 17.12.2020. Ma il paragrafo I.8 delle linee guida, invece, prevede - in assenza di una espressa opzione normativa in tal senso - che i singoli ingegneri non siano abilitati all’effettuazione delle prove in questione, giacché a tal fine dovrebbero riorganizzare la loro attività professionale per svolgerla non più in forma singola, bensì necessariamente in forma imprenditoriale, come laboratori, dovendo soddisfare i “requisiti minimi” dettati dalla Circolare n. 633/2019 per l’ottenimento dell’autorizzazione ministeriale, ovvero un organico minimo di almeno 5 unità (punto 3), locali idonei (punto 4) e dotazione di cospicua attrezzatura e strumentazione (punto 6).

Ne consegue che non può sostenersi che “anche le persone fisiche” possano richiedere l’autorizzazione ministeriale e così continuare a operare, come dedotto dagli intervenienti, poiché i requisiti per l’autorizzazione presuppongono una struttura imprenditoriale con un minimo di dipendenti e il par. 1.2) della circolare n. 633/2019 prevede che “Il soggetto gestore del laboratorio può essere una ditta individuale, una società o un ente pubblico”, con ciò evidentemente imponendo, ai fini dell’ottenimento dell’autorizzazione citata, l’esercizio dell’attività in forma imprenditoriale.

Il ricorso è quindi fondato e deve essere accolto, con annullamento del provvedimento impugnato nella parte in cui dispone, al par. I.8, che le prove ed i controlli sui materiali da costruzione su strutture e costruzioni esistenti, di cui alla circolare 633/2019, devono essere effettuate e certificate da un laboratorio di cui all’articolo 59 del dpr 380/2001, dotato di specifica autorizzazione.

Le NTC e la circolare attuativa sulle prove

La seconda pronuncia (n.3134/2022) verte invece sul ricorso di alcuni liberi professionisti contro i paragrafi 8.5.3, 11.2.2 e 11.2.5.3, delle Norme Tecniche per le Costruzioni, approvate con decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti, di concerto con il Ministero dell'Interno e il Capo Dipartimento della Protezione Civile, del 17 gennaio 2018, recante “Aggiornamento delle «Norme Tecniche per le Costruzioni» e contro la circolare del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici n. 3187 del 21 marzo 2018 (punti 1, 2.2.1 e 2.2.2).

In corso di giudizio, sottolinea il Tar Lazio all'inizio della fase di "diritto", è intervenuta la modifica, ad opera dell’art. 3, comma 1, del DL 32/2019, nel testo coordinato con la L. 55/2019 di conversione, dell’art. 59, comma 2, del d.P.R. 380/2001 mediante l’inserimento della lettera c-bis e la successiva emanazione, prevista dalle disposizioni integrative, della circolare del Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici 3 dicembre 2019 n. 633/STC.

Quello che è stato disposto da quest'ultima norma lo abbiamo già evidenziato sopra, analizzando la prima sentenza.

Prove, prelievi, carotaggi: la competenza esclusiva dei laboratori autorizzati è illegittima

Il Tar evidenzia che:

• non vi è alcun obbligo di legge di affidare l’esecuzione delle “prove e controlli su materiali da costruzione su strutture e costruzioni esistenti” ai soli laboratori autorizzati, giacché la modifica normativa, senza in alcun modo circoscrivere i soggetti abilitati ad effettuare le prove, ha previsto unicamente la possibilità che il Ministero autorizzi i laboratori interessati all’esecuzione delle prove;
• la normativa primaria non prevedeva, né prevede nella nuova dizione, alcuna esclusiva in favore dei laboratori ad effettuare le prove sulle costruzioni esistenti, né contiene alcuna disciplina con riguardo ai prelievi di materiale, oggetto delle disposizioni secondarie in questa sede impugnate che, pertanto, non possono dirsi superate dalle modifiche introdotte.

E' quindi fondato il primo motivo di ricorso, con il quale è stato contestato il difetto di previsione normativa in ordine alla limitazione dei prelievi di materiale ai laboratori autorizzati e al conseguente contrasto tra il par. 8.5.3. delle NTC, impugnato in questa sede, e il disposto dell’art. 59 del T.U. Edilizia.

L’art. 59 del d.P.R. 380/2001, nella parte qui di interesse, prevede che “Il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti può autorizzare, con proprio decreto, ai sensi del presente capo, altri laboratori ad effettuare: a) prove sui materiali da costruzione; […]”.

In attuazione di tale disposizione il MIT ha emanato la circolare n. 7617/STC del 3 novembre 2010, avente ad oggetto i “Criteri per il rilascio dell’autorizzazione ai Laboratori per l’esecuzione e certificazione di prove sui materiali da costruzione di cui all’art. 59 del D.P.R. n. 380/2001”, che ha disciplinato i criteri per l’autorizzazione dei laboratori all’esecuzione delle prove finalizzate ad individuare le caratteristiche fisiche, chimiche e meccaniche dei materiali strutturali, senza che, invece, sia stata prevista un’autorizzazione ministeriale per l’esecuzione di indagini e prelievi di campioni in sito.

Le NTC 2018, nella parte finale del paragrafo 8.5.3 qui impugnato, rubricato “Caratterizzazione meccanica dei materiali” ed inserito nel capitolo 8 relativo alle costruzioni esistenti, hanno stabilito che: “Per le prove di cui alla Circolare 08 settembre 2010, n. 7617/STC, il prelievo dei campioni dalla struttura e l’esecuzione delle prove stesse devono essere effettuati a cura di un laboratorio di cui all’articolo 59 del DPR 380/2001”.

Pertanto, come dedotto dai ricorrenti la previsione impugnata:

• introduce, per le opere già esistenti, la competenza esclusiva dei laboratori autorizzati per lo svolgimento tanto dei prelievi di campioni, quanto delle successive prove di laboratorio
• prevede, in assenza di una espressa opzione normativa in tal senso, che i singoli professionisti non siano abilitati all’effettuazione dei prelievi di materiali, demandati in via esclusiva ai laboratori.

Non solo. L’attività di prelievo demandata ai laboratori autorizzati potrebbe essere affidata al personale dipendente dei medesimi, anche non abilitato o in possesso di mezzi non idonei, mentre un ingegnere, un architetto o un altro professionista abilitato per lo svolgimento di attività nel settore della diagnosi e della conoscenza delle strutture esistenti non potrebbe più effettuare un prelievo da una struttura per eseguire le opportune indagini sulla sicurezza di una costruzione, con evidente irragionevolezza delle disposizioni impugnate.

All’illegittimità delle disposizioni delle Norme tecniche impugnate consegue poi l’illegittimità delle previsioni della circolare del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti n. 3761/2018, nella parte in cui, al punto 2.2.2., disciplina il prelievo dei campioni dalle strutture esistenti. 

Per le medesime considerazioni sopra svolte risulta poi illegittimo anche il successivo paragrafo 11.2.2 delle NTC, relativamente alle “Prove complementari” (ultimo comma), aggiunto alla fine del periodo: “Le prove di accettazione e le eventuali prove complementari, compresi i carotaggi di cui al punto 11.2.6, devono essere eseguite e certificate dai laboratori di cui all’art. 59 del DPR n. 380/2001”. Anche in tale ipotesi viene istituita, infatti, una riserva in favore dei laboratori con riferimento ai carotaggi, senza che la disciplina primaria abbia introdotto alcuna previsione in tal senso e senza alcuna specifica motivazione al riguardo.

Il ricorso è quindi fondato e deve essere accolto, con annullamento delle disposizioni impugnate nella parte in cui dispongono, al par. 8.5.3., che “Per le prove di cui alla Circolare 08 settembre 2010, n. 7617/STC, il prelievo dei campioni dalla struttura e l’esecuzione delle prove stesse devono essere effettuate a cura di un laboratorio di cui all’articolo 59 del DPR 380/2001”, al par. 11.2.2, che “Le prove di accettazione e le eventuali prove complementari, compresi i carotaggi di cui al punto 11.2.6, devono essere eseguite e certificate dai laboratori di cui all’art. 59 del DPR n. 380/2001”, e delle relative previsioni della nota n. 3761/2018.

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Le osservazioni di Arturo Cancrini

"Con la sentenza n. 3132 del 18.3.2022 il TAR Lazio, Sede di Roma, Sez. I, ha dichiarato l’illegittimità delle c.d. “Linee Guida Ponti”, approvate dal Consiglio Superiore dei Lavori Pubblici e successivamente adottate con Decreto del MIMS, nella parte in cui prevedevano che le indagini e prove c.d. “non distruttive” sui ponti e i viadotti esistenti avrebbero potuto essere eseguite dai soli laboratori di prova autorizzati ai sensi dell’art. 59, comma 2, lett. c-bis), del d.P.R. n. 380/2001.

La sentenza in esame ha accolto il ricorso proposto dall’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Roma e dal suo Presidente in carica, Ing. Carla Cappiello, avverso il par. I.8) delle c.d. “Linee Guida Ponti”.

In particolare, il Collegio giudicante ha accolto la censura con la quale i ricorrenti avevano rilevato che la lett. c-bis) del comma 2 dell’art. 59 del TUE (Testo Unico Edilizia), introdotta dal Decreto “Sblocca-cantieri”, pura avendo previsto “un nuovo settore di autorizzazione relativo all’esecuzione di indagini non distruttive sulle costruzioni esistenti”, riferito ai laboratori specializzati nelle indagini in situ, non aveva inteso “in alcun modo circoscrivere i soggetti abilitati ad effettuare le prove”, né tanto meno creare una riserva normativa in favore dei laboratori a scapito degli ingegneri in forma singola.

Il par. I.8) delle Linee Guida Ponti è stato quindi ritenuto illegittimo per avere, “in assenza di una espressa opzione normativa in tal senso”, ingiustamente precluso lo svolgimento delle prove non distruttive ai singoli ingegneri, obbligandoli a tal fine a riorganizzare la loro attività professionale in forma imprenditoriale, per giunta sostenendo i costi necessari a soddisfare i gravosi “requisiti minimi” prescritti dall’antecedente Circolare del Consiglio Superiore n. 633/2019.

Nelle more della pubblicazione della sentenza, peraltro, il MIMS ha pensato bene di reiterare la previsione impugnata adottando con D.M. n. 493 del 3.12.2021 un testo di Linee Guida identico in parte qua a quello poi annullato dal TAR. Anche queste nuove Linee Guida sono state impugnate dall’Ordine Prov. degli Ingg. di Roma con ricorso pendente innanzi al TAR Lazio al n. di RG 2536/2022, fissato per la delibazione cautelare all’udienza del 6.4.2022."

Arturo Cancrini

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CODIS: Il settore dei controlli strutturali fuori controllo

Con la pubblicazione delle due sentenze del TAR Lazio si apre il far west dei controlli sulle strutture esistenti. Cosi si apre il commento dell'Associazione CODIS nelle parole del suo presidente, l'ing. Eduardo Calliano. Leggi il commento integrale.

"Ad oggi viene meno qualsiasi controllo sul settore dei controlli (sic!) strutturali, nel più classico dei cliché “chi controlla il controllore?”. E pensare che l’Italia vanta una delle prime norme di settore nella storia delle costruzioni, tanto che poteva fare a meno dei laboratori certificati ai sensi della ISO 17025, che invece sono attivi nel resto della UE. Oggi, quindi, ci ritroviamo dietro gli altri Paesi UE laddove eravamo i primi della classe."

..."Non accettiamo la logica del Far West e dei pistoleri fuori controllo. Il Paese ed il Settore meritano ben altro. Per questa ragione invochiamo sin da subito una cabina di regia governativa, che riunendo tutti gli enti preposti alla sicurezza ed alla vigilanza sulle strutture ed infrastrutture, risolva prontamente la questione prima che sia troppo tardi."

LE DUE SENTENZE INTEGRALI SONO SCARICABILI IN FORMATO PDF PREVIA REGISTRAZIONE AL PORTALE