Chi può chiedere il permesso di costruire? I diritti reali e l'onere di verifica del comune

Consiglio di Stato: il permesso di costruire può essere rilasciato non solo al proprietario dell’immobile, ma a chiunque abbia titolo per richiederlo, e tale ultima espressione va intesa nel senso più ampio di una legittima disponibilità dell’area, in base ad una relazione qualificata con il bene, sia essa di natura reale, o anche solo obbligatoria, purché, in questo caso, con il consenso del proprietario.

Abbiamo analizzato in un articolo ad hoc tutte le caratteristiche principali del permesso di costruire, il titolo abilitativo più 'famoso' - e utilizzato, assieme alla SCIA - del Testo Unico Edilizia.

Oggi ci soffermiamo su un'interessante sentenza del Consiglio di Stato che tratta l'onere di verifica del comune sulla legittimazione a richiedere il permesso di costruire.

Permesso di costruire: chi può richiederlo? E chi verifica la legittimazione alla richiesta?

Ai sensi dell’art. 11 del dpr 380/2001:

• il permesso di costruire può essere rilasciato non solo al proprietario dell’immobile, ma a chiunque abbia titolo per richiederlo, e tale ultima espressione va intesa nel senso più ampio di una legittima disponibilità dell’area, in base ad una relazione qualificata con il bene, sia essa di natura reale, o anche solo obbligatoria, purché, in questo caso, con il consenso del proprietario;
• l'onere di verifica del Comune sulla legittimazione a richiedere il permesso di costruire assume connotati differenti a seconda che la detta legittimazione si fondi sulla titolarità di un diritto reale, ovvero attenga ad una disponibilità del bene a titolo diverso. In tale ultimo caso (ad esempio, bene detenuto per effetto di contratto di locazione), l’amministrazione è tenuta ad accertare la sussistenza del consenso del proprietario, con la conseguenza che, laddove questo difetti, non potrà procedere al rilascio del permesso di costruire.

Di conseguenza:

• per la richiesta: chi richiede il titolo autorizzatorio edilizio deve comprovare la propria legittimazione all’istanza;
• per il comune/cotrollo: è onere del Comune ricercare la sussistenza di un titolo (di proprietà, di altri diritti reali, etc.) che fondi una relazione giuridicamente qualificata tra soggetto e bene oggetto dell’intervento, e che dunque possa renderlo destinatario di un provvedimento amministrativo autorizzatorio.

Quali tipi di verifiche può effettuare il comune?

Tale verifica, tuttavia, deve compiersi secondo un criterio di ragionevolezza e secondo dati di comune esperienza, con la conseguenza che l’Amministrazione, quando venga a conoscenza dell’esistenza di contestazioni sul diritto di richiedere il titolo abilitativo, deve compiere le necessarie indagini istruttorie per verificare la fondatezza delle contestazioni, ma senza tuttavia assumere valutazioni di tipo civilistico sulla “pienezza” del titolo di legittimazione addotto dal richiedente.

La scala della discordia

Il Tar Abruzzo aveva annullato - su richiesta di una Parrocchia - il permesso di costruire, richiesto da una società privata, concernente la realizzazione di una scala esterna di sicurezza in acciaio a servizio di una RSA (residenza sanitaria assistita) condotta dalla medesima società.

La Parrocchia, proprietaria di un immobile utilizzato come convitto, ne aveva a suo tempo locato una parte ad una cooperativa sociale, la quale comunicava la cessione del contratto alla società proprietaria della RSA di cui sopra.

Quest’ultima, in data 14 marzo 2019, diffidava la Parrocchia, ai sensi del D.M. 19 marzo 2015, all’esecuzione di lavori di rifacimento di talune strutture (precisamente: rifacimento di otto bagni, impianto di rilevazione fumi, impianto di evacuazione del personale e compartimentazione) e in data 18 marzo 2019 presentava istanza edilizia al Comune. La Parrocchia faceva pervenire al Comune, in data 3 aprile 2019, il proprio diniego all’autorizzazione delle opere, poiché talune di esse avrebbero interferito con il godimento della parte di immobile non concesso in locazione sia da parte di terzi, sia da parte della stessa Parrocchia.

Veniva infine rilasciato un titolo autorizzatorio con prescrizioni alla realizzazione delle opere e, in data 5 luglio 2019, la società chiedeva alla Parrocchia di autorizzare la realizzazione di una scala antincendio.

Non avendo ottenuto riscontro, la società presentava istanza al SUAP onde ottenere il necessario permesso di costruire, allegando alla medesima un’autorizzazione rilasciata dalla Parrocchia nel 2007 alla Cooperativa all’epoca locataria per lavori di messa a norma del fabbricato, nonché una dichiarazione sostitutiva di atto di notorietà attestante la piena disponibilità dei suoli su cui è prevista l’ubicazione della scala esterna in acciaio.

Il permesso di costruire 20 settembre 2019, n. 4, a tal fine rilasciato, veniva impugnato dalla Parrocchia ed annullato con la sentenza oggetto del presente appello.

Il locatario dell'immobile non ha nessun diritto reale

Palazzo Spada, chiamato in causa dalla societò, confermava quanto affermato dal TAR: nel caso di specie, secondo il Consiglio di Stato, non sussistono i presupposti per il rilascio del permesso di costruire, ai sensi dell’art. 11 Testo Unico Edilizia, così come elaborati dalla giurisprudenza.

Per un verso, la società richiedente non è titolare di alcun diritto reale, ma semplice locataria dell’immobile, il che già rende necessario un consenso espresso, inequivoco del proprietario, che invece ha manifestato la propria contrarietà all’intervento e di ciò il Comune era consapevole.

Per altro verso:

• laddove anche fosse possibile superare il dissenso espresso del proprietario, la stessa sussistenza di una “discordanza interpretativa” in ordine all’art. 6 del contratto di locazione - in disparte ogni considerazione in ordine all’esatto contenuto di questo, che la sentenza impugnata ha condivisibilmente ritenuto non permissivo di attività edilizia - rende evidente come la legittimazione della società a presentare l’istanza non fondi su basi chiare e certe, essendo invece necessarie interpretazioni del contenuto del contratto estranee alla competenza della PA in sede di rilascio del titolo edilizio.
• il Comune – pur a conoscenza della volontà contraria del proprietario – ha ritenuto sia di procedere ad una istruttoria esulante dalle proprie competenze, sia, soprattutto, di fondare il rilascio del titolo solo, in buona sostanza, sulla base di una autocertificazione della medesima società istante, attestante la piena disponibilità dei suoli.

Da un lato, dunque, il Comune non ha proceduto ad accertamenti istruttori e dall’altro si è sostanzialmente rimesso alla “autorappresentazione” della sussistenza della propria legittimazione, rimessa ad una autocertificazione del richiedente il permesso di costruire.

Insomma: mancano del tutto, qui, i presupposti della legittimazione della società richiedente il permesso di costruire.