Abusi irrecuperabili: impossibile la sanatoria per la parziale difformità di un progetto edilizio

Un progetto edilizio costituito da lavori eseguiti in difformità, che consistono nell’incremento del piano interrato, nel cambio di destinazione d’uso dell’edificio da deposito a civile abitazione e nell'ampliamento al piano terra con realizzazione di balconi, oltre alla soprelevazione del sottotetto, non può mai beneficiare di una sanatoria.

E' la conclusione alla quale arriva il Tar Bologna nella sentenza 259/2022 del 16 marzo scorso, che ha respinto il ricorso contro il diniego del permesso in sanatoria da parte del comune per l'organismo edilizio sopracitato.

In pratica:

• secondo parte ricorrente, l’esatta qualificazione dell’abuso è di parziale difformità e le modifiche non integrano variazioni essenziali né la fattispecie della nuova costruzione, bensì una ristrutturazione edilizia;
  
• secondo il comune, si tratta di nuova costruzione in totale difformità dal titolo abilitativo, poiché organismo edilizio “totalmente diverso da quello autorizzato per caratteristiche planivolumetriche, di struttura, di materiali e per destinazione”.

La sanatoria parziale non è prevista nel Testo Unico Edilizia

Il Tar ricorda che la legislazione urbanistica e la giurisprudenza formatasi in materia di condono edilizio escludono la possibilità di una sanatoria parziale, sul presupposto che il concetto di costruzione deve essere inteso in senso unitario e non in relazione a singole parti autonomamente considerate: pertanto, non è possibile scindere la costruzione tra i vari elementi che la compongono ai fini della sanatoria di singole porzioni di essa.

Tra l'altro, secondo il Tar Napoli, sez. III – 23/7/2020 n. 3309 (che evoca T.A.R. Toscana, Firenze, sez. III – 18/5/2016 n. 862) “Salvo che il progetto edilizio non sia scindibile in parti autonome, la sua parziale difformità non può essere oggetto di una sanatoria”.

E ancora, ha precisato Il Tar Salerno, sez. II – 19/10/2020 n. 1472 che “una simile preclusione non è da reputarsi, tuttavia, rigidamente operante, allorquando l'abusività investa non già la 'costruzione' in senso unitario, ossia riguardata nel suo complesso, bensì singole porzioni di essa che non siano tra loro inestricabilmente connesse, ma autonome e scindibili sotto il profilo materiale e funzionale (sul punto, cfr. TAR Toscana, Firenze, sez. III, 18 maggio 2016, n. 862; TAR Sardegna, Cagliari, sez. II, 17 settembre 2019, n. 740; TAR Lazio, Roma, sez. II, 6 febbraio 2020, n. 1584)”.

Nel caso di specie, il fabbricato da sottoporre ad accertamento di conformità deve essere inteso in termini unitari e non in relazione a singole parti autonomamente considerate, nel senso, cioè, che la costruzione non può essere scissa nei vari elementi che la compongono in presenza di un intervento omogeneo (demo-ricostruzione con ampliamento dei vani, modifica di destinazione d’uso, innalzamento).

Nuova costruzione anche col nuovo DL Semplificazioni: perchè?

Inteso dunque nella sua globalità, il nuovo progetto è riconducibile alla categoria della “nuova costruzione” in ragione dell'integrale demolizione e ricostruzione, con modifiche sostanziali, del manufatto preesistente.

Come ha osservato il Consiglio di Stato (sez. II - 6/3/2020 n. 1641) “Quando la demolizione e la successiva ricostruzione di un manufatto non danno luogo alla fedele riedificazione del precedente manufatto per sagoma, superficie e volume, non si è in presenza di ristrutturazione edilizia, bensì di nuova costruzione, per cui è necessario il rilascio di apposito titolo edilizio”.

Del resto la nozione stessa di ristrutturazione edilizia, quale intervento sul preesistente, non può fare a meno di una certa continuità con l'edificato pregresso. Anche secondo T.A.R. Lombardia Milano, sez. II – 1/7/2020 n. 1268 “…. l'opera appare riconducibile ad un intervento di ristrutturazione “pesante”, dal momento che è stato creato un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, con variazione della volumetria, come previsto dall'art. 10, comma 1, lett. c), D.P.R. n. 380 del 2001, mentre per la ristrutturazione edilizia “leggera” l'organismo edilizio interessato dalle opere rimane identico al precedente, senza aumento di unità immobiliari, modifiche del volume, della sagoma, dei prospetti o delle superfici”.

A sostegno di tale impostazione si può richiamare – seppur non applicabile ratione temporis alla fattispecie – il recente art. 10 del D.L. 76/2020 conv. in L. 120/2020, che nel riformare l'art. 3 del DPR 380/2001, alla lett. d) non fa ordinariamente rientrare nella tipologia “ristrutturazione” gli incrementi volumetrici.

Si definiscono infatti “interventi di ristrutturazione edilizia” quelli “... rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente. Tali interventi comprendono il ripristino o la sostituzione di alcuni elementi costitutivi dell'edificio, l'eliminazione, la modifica e l'inserimento di nuovi elementi ed impianti. Nell'ambito degli interventi di ristrutturazione edilizia sono ricompresi altresì gli interventi di demolizione e ricostruzione di edifici esistenti con diversi sagoma, prospetti, sedime e caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, con le innovazioni necessarie per l'adeguamento alla normativa antisismica, per l'applicazione della normativa sull'accessibilità, per l'istallazione di impianti tecnologici e per l'efficientamento energetico. L'intervento può prevedere altresì, nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali, incrementi di volumetria anche per promuovere interventi di rigenerazione urbana ...”.

Ma la rigenerazione urbana?

In ultimo, sull'invocata rigenerazione urbana (denominata riqualificazione dall’art. 7-ter della L.r. 20/2000) la difesa comunale ha correttamente rilevato che alcuna istanza dedicata è stata sottoposta all’esame degli uffici: gli interessati non hanno chiesto l’applicazione della normativa agevolatrice per sfruttare la disposizione premiale connessa ad interventi di riqualificazione urbana, e in ogni caso avrebbe dovuto essere fornita la rigorosa dimostrazione del rispetto dei requisiti prestazionali previsti dal comma 2 del citato articolo.

Come ha statuito questa Sezione nella pronuncia 11/11/2020 n. 724 (che non risulta appellata) “… gli interventi di ristrutturazione riconosciuti meritevoli del "bonus" sono quelli indicati dalla pianificazione comunale (introdotta in attuazione della legislazione regionale sopra evocata) senza possibilità di accedere alla prospettata interpretazione estensiva che verrebbe a delineare una serie indefinita di fattispecie aggiuntive. Peraltro, la stessa disposizione del RUE è chiara nel prescrivere i "livelli prestazionali migliorativi" che devono essere specificamente dimostrati con le modalità previste dalle schede tecniche di dettaglio …., mentre detto adempimento non è stato soddisfatto dalla parte ricorrente”.

Demo-ricostruzione e distanze tra edifici: la regola attuale

Infine, questa sentenza è utile per ricordare le 'regole del gioco' attuali in materia di demolizione e ricostruzione e distanze tra edifici.

La soluzione proposta è infatti, secondo il comune, difforme dalle previsioni delle NTA del Piano particolareggiato in quanto la superficie utile in progetto di 93,7 m² eccede per 0,93 m² quella massima ammessa sul lotto pari a 92,84 m²; inoltre parte del nuovo fabbricato eccede il perimetro di massimo ingombro previsto nella planimetria allegata alla variante al progetto d’insieme (con inosservanza della distanza di 5 metri dai confini interni e dalla strada) e si registra il contrasto con l’art. 9 del DM 1444/68 per insufficiente distacco dalla parete finestrata frontistante il fabbricato di altra proprietà sia per la parte di interrato sottostante la terrazza che per le altre parti indicate nella relazione (interrato, terra e sottotetto).

Il TAR conferma il ragionamento del comune in quanto l’art. 2-bis comma 1-ter del DPR 380/2001, così come modificato dall'art.10 del DL 76/2020, statuisce testualmente che “In ogni caso di intervento che preveda la demolizione e ricostruzione di edifici, anche qualora le dimensioni del lotto di pertinenza non consentano la modifica dell'area di sedime ai fini del rispetto delle distanze minime tra gli edifici e dai confini, la ricostruzione è comunque consentita nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti. Gli incentivi volumetrici eventualmente riconosciuti per l'intervento possono essere realizzati anche con ampliamenti fuori sagoma e con il superamento dell'altezza massima dell'edificio demolito, sempre nei limiti delle distanze legittimamente preesistenti”.

E’ chiaro dunque che il limite delle distanze legittimamente preesistenti va comunque rispettato.

In materia di distanze tra fabbricati, invero, l’art. 9 del D.M. 1444/1968 – che prescrive una distanza minima di dieci metri tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti (ed applicabile anche nel caso in cui una sola delle due pareti fronteggiantesi sia finestrata) – è norma tassativa ed inderogabile, ed impone al proprietario dell'area confinante col muro finestrato altrui di costruire il proprio edificio ad almeno dieci metri da quello, senza alcuna deroga, neppure per il caso in cui la nuova costruzione sia destinata ad essere mantenuta ad una quota inferiore a quella dalle finestre antistanti (Consiglio di Stato, sez. II – 19/10/2021 n. 7029). La disposizione va rispettata in tutti i casi, trattandosi di norma volta ad impedire la formazione di intercapedini nocive sotto il profilo igienico-sanitario, e pertanto non è eludibile (Consiglio di Stato, sez. II – 26/3/2021 n. 2559).

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