La funzione della Committenza Pubblica Digitalizzata e i processi aggregativi: potenzialità e limiti

Da tempo, all'interno della Commissione Europea, il tema della professionalità delle strutture di committenza di servizi, di lavori e di forniture appare centrale, anche dal punto di vista della digitalizzazione e della sostenibilità.

Si tratta di un tema assai critico per l'Italia, Paese in cui operano pressoché indistintamente circa 35000 entità, secondo alcune stime ufficiali.

Una tale polverizzazione del versante della domanda pubblica appare, dunque, difficilmente sostenibile.

Ridefinizione della disciplina sulla qualificazione delle stazioni appaltanti

Al contempo, nel Nostro Paese, in particolare, si ritiene, non da ieri, che i processi di aggregazione e di delega, da parte della moltitudine di micro e di piccole pubbliche amministrazioni esistenti, siano fondamentali per incrementare la efficacia e la efficienza dei procedimenti tecnico-amministrativi.

Non a caso, nella bozza di Delega al Governo in materia di contratti pubblici si legge che occorra «intervenire con una ridefinizione della disciplina in materia di qualificazione delle stazioni appaltanti (afferenti ai settori ordinari e ai settori speciali) al fine di conseguire la loro riduzione numerica, nonché l'accorpamento e la riorganizzazione delle stesse, anche mediante l'introduzione di incentivi all'utilizzo delle centrali di committenza e delle stazioni appaltanti ausiliarie per l'espletamento delle gare pubbliche».

Ciò avviene, ad esempio, attraverso i soggetti aggregatori e le centrali uniche di committenza, oltreché attraverso i mercati elettronici e gli accordi quadro, a cui i soggetti attuatori del Piano Nazionale di Ripresa e di Resilienza (PNRR) e del Piano Nazionale per gli Investimenti Complementari (PNC) fanno spesso ricorso, per evidenti ragioni connesse alla logica propria alla Recovery and Resilience Facility (RRF).

Occorre, tuttavia, domandarsi se, da un lato, questo approccio possa funzionare effettivamente, laddove sia principalmente circoscritto alla fase, diretta o indiretta, di affidamento dei contratti pubblici, e, da un altro canto, se istanze quali, ad esempio, quelle del Capitolato Informativo, per quanto riguarda la digitalizzazione, e quelle del Principio del Non Arrecare Danno Significativo all'Ambiente (DNSH), per ciò che concerne la sostenibilità, abbiano sovente una adozione solo strumentale.

Si ricorda, inoltre, che la bozza della Linea Guida dell'Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) dedicata alla qualificazione delle stazioni appaltanti preveda, in materia di premialità per la digitalizzazione del versante della domanda pubblica, la autocertificazione, da parte delle stazioni appaltati e dalle centrali di committenza, «dichiarando di utilizzare le metodologie di cui al decreto del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti 1° dicembre 2017, n. 560 e s.m.i.».

La questione essenziale riguarda, infatti, anzitutto, la maturità digitale delle committenze pubbliche, oggetto di un importante sforzo di valutazione da parte dello EU BIM Task Group, in connessione alla Commissione Europea, vale a dire alla capacità delle stesse di interiorizzare la cultura del dato, estendendo il tema dell'Information Management (e, di conseguenza, dell'Information Modeling) nei confronti del Project Management e del Risk Management.

Secondariamente, il quadro concettuale e procedurale proposto dalla serie normativa UNI EN ISO 19650, riferimento ormai universale per la digitalizzazione del processo edilizio e infrastrutturale, vede nella gestione del ciclo di vita dei beni immobiliari e infrastrutturali la focalizzazione principale: per questa ragione, appaiono determinanti gli Asset Information Model (AIM) e, ancor precedentemente, gli Asset Information Requirements (AIR).

Tale considerazione pone in discussione sia la necessità di concepire unitariamente il processo relativo agli affidamenti dei contratti pubblici e quello inerente alla gestione dell'esecuzione dei medesimi sia di disgiungere, al meno possibile, la gestione dei singoli interventi (dalla nuova costruzione sino alla demolizione) e quella del ciclo di vita intero dei cespiti.

Quel che, tuttavia, maggiormente influisce sul ragionamento in essere consiste nella constatazione di come, anche guardando al decreto ministeriale 560/2017, poi novellato dal decreto ministeriale 312/2021, anche in riferimento al PNRR e al PNC, concettualmente la focalizzazione  possa dirsi progressivamente traslarsi dal singolo procedimento tecnico-amministrativo, e dai suoi endo- ovvero sub-procedimenti, oppure del singolo investimento pubblico, al sistema organizzativo e gestionale dell'amministrazione pubblica principalmente coinvolta.

Sotto un simile punto di vista, è evidente che acquisisca maggiore senso la riconfigurazione dell'ente stesso nei suoi processi informativi e decisionali, alla luce della definizione plurima e successiva dei requisiti organizzativi, come previsto dalla serie normativa UNI EN ISO 19650 e dal rapporto tecnico UNI/TR 11337-2 (dedicato alla digitalizzazione delle funzioni di committenza): Organizational Information Requirements (OIR), Asset Information Requirements (AIR), Project Information Requirements (PIR), Exchange Information Requirements (EIR).

É proprio, infatti, la necessità di ricondurre il singolo investimento e il singolo procedimento entro una logica complessiva di integrazione dei sistemi (dal controllo di gestione alla gestione per la qualità, dalla gestione della salute e della sicurezza alla gestione dell'ambiente) e, di conseguenza, di ripensare la nozione di Ambiente di Condivisione dei Dati (AcDat) quale vero e proprio ecosistema digitale in cui il livello del Workflow Management, abilitato da dispositivi BPMN 2.0 in cui i dati siano in grado di attivare i processi, vale a dire quello attinente al Portfolio Management e al Project Management, governi gli strumenti inerenti al Common Data Environment (CDE).

In ogni caso, occorre ricordare che esista la PdR 74 dell'UNI dedicata al Sistema di Gestione BIM, prodromica a un approccio in cui siano i linked data a permettere il governo della programmazione pluriennale e annuale degli investimenti pubblici in capitale sociale fisso, nella duplice veste della Capital Expenditure (CAPEX) e della Operational Expenditure (OPEX).

Digitalizzazione e progetti finanziati nell'ambito PNRR e PNC

Di conseguenza, se è vero che inevitabilmente i Project finanziati nell'ambito del PNRR e del PNC si basano su una specifica attività, individuale, di programmazione, di attuazione, di monitoraggio e, specialmente, di rendicontazione, è altresì rispondente a verità che sempre più piani organici di medio e di lungo termine, più strategici e meno tattici, relativi alla rigenerazione urbana e alla infrastrutturazione territoriale, anche in termini partenariali, richiedono una concezione della digitalizzazione del settore dell'ambiente costruito e, in particolare, del versante della domanda pubblica, non circoscritto alle procedure di affidamento dei contratti pubblici, laddove sia sul singolo investimento sia nell'economia generale, le fasi temporali precedenti e successive a esso appaiono determinanti.

Bisogna, ancora, pur dire che i vincoli temporali imposti dal PNRR e dal PNC stanno facendo propendere molti soggetti attuatori ad aderire ad accordi quadro per contratti pubblici di servizi o di lavori o a rivolgersi alle convenzioni disponibili sui mercati elettronici della pubblica amministrazione.

Sarà opportuno, successivamente, valutare in che misura tale approccio, spesso oggettivamente obbligato, abbia favorito la maturazione digitale e ambientale delle amministrazioni pubbliche e, in particolare, degli enti locali.

Per quanto riguarda il primo punto, si tratta di riconoscere, in effetti, come i modelli e le strutture di dati che impatteranno successivamente sulla redazione del Documento di Fattibilità delle Alternative Progettuali (DOCFAP) e del Documento di Indirizzo alla Progettazione (DIP) impattino fortemente sui contenuti e sui contenitori informativi, soggetti all'Information Modeling, a partire dal Progetto di Fattibilità Tecnico Economica (PFTE), senza soluzione di continuità.

BIM non più solo sotto il profilo geometrico-dimensionale

Per tale motivo, si potrebbe affermare che il «BIM» prenda avvio assai prima che sia riconoscibile sotto il profilo geometrico-dimensionale, poiché, in termini strategici, sono salienti gli indicatori strettamente finanziari, oltre a quelli propri alla finanza sostenibile, nella fase di istruttoria e di valutazione dell'investimento.

Analogamente, è sempre più palese che l'affidabilità del corredo informativo disponibile alla conclusione dei lavori, nel passaggio da PIM ad AIM, per la parte legata all'Information Modeling, contribuisca risolutivamente alla valorizzazione del cespite nelle Operations e nella Maintenance.

É, perciò, necessario iniziare a guardare oltre il 2025, termine temporale del decreto ministeriale, oltre il 2026, termine temporale di scadenza del PNRR, per conferire alla digitalizzazione della domanda pubblica una accezione più radicata nel funzionamento delle amministrazioni pubbliche.

Come dimostra, inoltre, il dibattito acceso sul ricorso agli Environment Social Governance (ESG) Criteria per il merito di credito nel settore dell'ambiente costruito, indicatori sempre più computazionali e rigorosi, appunto digitalmente praticabili, si rendono indispensabili.

Sarebbe auspicabile, pertanto, una disamina attenta dei molteplici risvolti che i processi di aggregazione e di delega possano presentare, al fine di individuare modalità consone all'obiettivo che ci si prefigga.

D'altronde, se è vero che la serie normativa UNI EN ISO 19650 spinge a una interpretazione maggiormente orientata alla organizzazione complessiva piuttosto che non ai procedimenti individuali, è altresì veritiero che la serie normativa UNI ISO 21500 propenda per enfatizzare il ruolo dei Portfolio e dei Programme in faccia ai Project.

Il che sembra oggi valere sia per i grandi investimenti infrastrutturali per la mobilità sia per le operazioni di sviluppo immobiliare.

Occorre, perciò, evitare che i processi digitali si riducano a Capitolati Informativi autoreferenziali oppure a richiesta di operare «in modalità BIM».

D'altro canto, se si guarda ai sistemi di rating e di benchmarking legati agli ESG Criteria, si constata agevolmente come sia nella parte di Asset & Property Management sia in quella di Real or Infrastructure Estate Development, contino molto le prestazioni non solo energetiche, circolari e ambientali del cespite, ma pure la sua capacità intrinseca di supportare una fruizione inclusiva e socialmente rilevante in termini di Occupancy.

A questo fine i processi digitali possono essere molto efficaci come abilitazione solo laddove riflettano una profonda interiorizzazione della cultura del dato, poiché le attese di emettitori e di investitori sono sempre più basate su risultati di impatto sociale, oltreché ambientale e societario, misurabili in maniera rigorosa.

É, invero, chiaro che gli stessi criteri di rendicontazione imposti a livello comunitario per il PNRR e per il PNC, sostenuti dal governo attraverso la Presidenza del Consiglio dei Ministri e il Ministero dell'Economia e delle Finanze costituiscono concettualmente un buon viatico anche per il Reporting e per l'Accountability sempre più centrali per la finanza sostenibile.

Il nuovo contesto non invita solo ad accorpare e a ridurre i soggetti committenti e gestori, non esclusivamente affidanti, bensì richiede loro pure altre abilità, conoscenze e competenze.