L’esperienza Spagnola nella riqualificazione e realizzazione di Housing sociale

L’housing sociale può diventare un valido strumento di gestione e riqualificazione per le periferie italiane. Queste aree, in particolare gli insediamenti di edilizia residenziale pubblica, a causa dell’assenza di un'adeguata e programmata progettazione manutentiva, necessitano oggi di un’intensa attività di recupero edilizio: hanno ampiamente esaurito il loro ciclo economico e architettonico, sono caratterizzate da scadente qualità urbana e costruttiva, e vertono in condizioni di forte degrado. Portare a termine un piano di riqualificazione improntato sul social housing per il recupero delle aree periferiche non vuol dire operare in modo puntuale sulle mancanze urbane o edilizie. Consiste, invece, nel realizzare un progetto articolato in numerose fasi integrate fra loro, con diverse strategie e tecniche applicabili che intervengono dalla scala urbana a quella edilizia, e nel quale il progettista da tecnico si trasforma in responsabile della gestione del processo di riqualificazione.
Questo paper analizza l’ housing sociale in Spagna, da un punto di vista finanziario, urbanistico, della riqualificazione architettonica e della tecnologia dell’architettura.

L’housing sociale in Spagna: un’esperienza sempre in crescita
La tematica dell’housing sociale ha, fin dai primi interventi legislativi sotto il regime franchista, sempre più costituito questione di attualità per la Spagna, data la sua valenza di strumento da un lato in grado di assicurare una marcata integrazione e mobilita? sociale, dall’altro capace di garantire una sostanziale parità di condizioni abitative e, non ultimo, di stimolare un mercato dinamico ed equo nel settore residenziale.
In tale contesto, ed attesa la recente penuria alloggiativa, cosi? come la profonda crisi del mercato immobiliare dovuta alla mancata capacita? di contenere i costi di costruzione, la questione dell’edilizia sovvenzionata e convenzionata e? prepotentemente tornata all’attenzione popolare, rendendola al contempo un’assoluta priorità politica in agenda.
La decisione presa dal governo Zapatero di destinare il “tesoretto fiscale” dell’anno finanziario 2007 ad incentivare la costruzione abitativa, così come la lunga serie di iniziative gestionali, legislative e regolamentari tendenti a ridare slancio al settore delle Viviendas de Proteccio?n Oficial (VPO), sono e restano il frutto di uno scenario politico-istituzionale radicalmente evolutosi. Infatti, è possibile tracciare una sostanziale linea di demarcazione fra il corpus normativo prodotto e l’edilizia sociale realizzata.



Figura 1. Lo schema organizza il sistema dell’housing sociale in Spagna. Sono evidenziati i tre livelli di controllo dell’housing sociale: a livello nazionale, lo stato centrale ed il ministero della Vivienda, hanno il coordinamento generale delle politiche abitative e favoriscono mutui agevolati e atri tipi di sussidi alla locazione direttamente ai beneficiari degli alloggi sociali. A livello Regionale, le comunità autonome hanno il dovere di elaborare le normative in materia di edilizia sociale entro le applicazioni delle normative statali. Hanno competenza specifica nell’ambito della programmazione, del controllo, della gestione e promozione di abitazioni nel settore sociale. Il modello federalista favorisce ad ogni regione forte autonomia decisionale. A livello locale, le Municipalità hanno la responsabilità della pianificazione urbana e dell’accesso ai terreni per i costruttori convenzionati per produrre alloggi sociali. Vivienda Protegida. (FinLombarda Spa, Finanza e Housing sociale. Convegno sui sistemi di housing sociale in Europa)

Gli anni ‘40 sono il periodo della Casas Baratas caratterizzata da interventi di ricostruzione temporanea, a basso costo realizzativo, e che sarebbe dovuta essere una soluzione a breve termine per fronteggiare la necessita? di alloggi. Il regime franchista degli anni ‘60 e? caratterizzato particolarmente dalla creazione delle strutture istituzionali di riferimento, e da un approccio fortemente centralistico, sia in fase di iniziativa e programmazione che di attuazione, promozione e costruzione di Viviendas. Il mutamento del regime politico e della costituzione del 1978, attraverso la realizzazione di un progressivo spostamento delle funzioni a favore delle Comunidades Auto?nomas nel quadro di un marcato decentramento politico-amministrativo che ha favorito l’esercizio di una maggiore potestà regolamentare, è alla base di una accresciuta capacita? di promuovere e sovvenzionare l’housing sociale. Gli anni successivi, fino al ‘90, sono per la Spagna un periodo di apparente stabilita? e di un freno alla costruzione di alloggi sociali. Gli alloggi costruiti sono più del dovuto. La maggior parte delle costruzioni sono di tipo intensivo.

Il piano di costruzione avviato dal Instituto Nacional de Vivienda non riuscì se non in minima parte a ovviare al deficit di abitazioni, e il problema divento? cosi? rilevante che al finale della decade fu creato il Ministerio de la Vivienda. I problemi di dotazioni infrastrutturali spinsero a stabilire piani di orientamento urbano e territoriale, come la Ley del Suelo del 1956 e come il Primer Plan Nacional de la Vivienda, concentrato sulle citta? metropolitane e con l’obiettivo, non realizzato, di edificare mezzo milione di appartamenti. Solo un’intensa emigrazione impedì un ulteriore sovraffollamento urbano. Gli anni ‘70 e ‘80 rappresentano un periodo di cambiamento radicale sulla politica della casa.

L’entrata in vigore della Costituzione nel 1978 muta significativamente il contesto politico-costituzionale in cui la legislazione relativa all’housing sociale andava ad inserirsi, indicando inoltre la direzione che verrà seguita con le iniziative legislative negli anni a venire. In particolare, la Costituzione introduce importanti modifiche che riguardano:
• il riconoscimento del diritto ad un’abitazione dignitosa ed adeguata;
• un sostanziale decentramento delle funzioni nel l’ambito del settore urbanistico, e conseguentemente anche per quanto riguarda l’attuazione e la realizzazione di opere di edilizia residenziale pubblica;
• una maggiore accuratezza dei metodi di costruzione e dei materiali impiegati per realizzazione;

Nel ventennio tra il ’70 e il ‘90 il numero di abitazioni familiari in Spagna raddoppio?: dai 7,7 milioni di abitazioni al principio degli anni Sessanta si passo? ai 10,6 milioni del 1970 ai 14,7 milioni. Nel periodo 1960-1975 i Piani Nazionali riuscirono a edificare circa 4.000.000 di abitazioni, in modo da assorbire il deficit del decennio precedente (calcolato in circa 1.000.000 di abitazioni), assorbire la crescita naturale della popolazione, e far fronte al necessario ricambio abitativo. Lo sforzo costruttivo coinvolse pubblico e privato, ma fu assai poco rispettoso di criteri razionali, lasciando molto spazio alla speculazione sui terreni. In particolare, le grandi aree metropolitane diedero vita a citta? satelliti, di tipo industriale o citta? dormitorio, insufficientemente dotate di servizi di base (da quelli sanitari a quelli educativi a quelli di tipo culturale, associativo, sportivo).
La storia della residenza pubblica in Spagna ha dimostrato di essere stata lenta e con una politica tesa alla proprietà, elemento che accomuna questa nazione all’Italia.
Le sperimentazioni sull’alloggio sociale, pero?, spinte dalla crescente sensibilità sull’argomento, hanno aperto in Spagna una nuova stagione di qualità edilizia, urbanistica, tipologica/dimensionale, e tecnologica. Infatti, sono stati molti gli esempi di buone realizzazioni di edilizia residenziale sociale negli ultimi dieci anni, grazie anche ad una buona disponibilità territoriale che ha permesso la costruzione di nuovi insediamenti con particolare attenzione alla tipologia della corte pubblica; sono state molte le realizzazioni di residenze sociali che hanno trattato il tema della corte, nelle sue varie funzioni, come approccio progettuale non solo architettonico ma anche di coesione sociale oltre che di imposizione normativa.

Figura 2. Pianificazione urbana per Madrid – Il PAU (Programa de Actuacion Urbana) di Sanchinarro durante le opere di urbanizzazione. L’espansione della città di Madrid è guidata non solo da una massiccia e ragionata connessione infrastrutturale, ma anche dalla previsione di alloggi in social housing e servizi dedicati.

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