Paolo Clemente: Prevenzione del rischio sismico, che cosa fare?

Paolo Clemente - ENEA Centro Ricerche Casaccia, Roma 04/09/2016 8167

INTRODUZIONE

“Strategie di prevenzione più efficaci consentirebbero non solo di risparmiare decine di miliardi di dollari, ma permetterebbero di salvare decine di migliaia di vite umane.

I fondi attualmente stanziati per le attività di intervento e soccorso potrebbero essere utilizzati, invece, per promuovere uno sviluppo equo e sostenibile, che consentirebbe di ridurre il rischio di guerre ed ulteriori disastri.

Costruire una cultura di prevenzione, tuttavia, non è semplice. Mentre i costi per la prevenzione devono essere pagati nel presente, i benefici risiedono in un lontano futuro. Inoltre, i benefici non sono visibili; sono i disastri che non sono avvenuti”.

Lo affermava Kofi Annan quando era Segretario Generale dell’ONU, interpretando molto bene perché la politica sia poco sensibile alla questione sismica.

Ma più incisive erano state le parole di James Freeman Clarke, predicatore e politico statunitense del XIX secolo: “Un politico pensa alle prossime elezioni; uno statista alle future generazioni. Un politico guarda al successo del suo partito; uno statista a quello del Paese”.

L’evento sismico del 24 agosto al confine tra le regioni Lazio, Umbria e Marche, con il successivo sciame sismico, ci ha ancora una volta dimostrato quello che già sapevamo. Anche le immagini che hanno trasmesso le varie TV e le fotografie disponibili su internet e sui giornali sono identiche a quelle che avevamo già visto. La stessa area interessata non era certo nuova a eventi sismici, verificatisi non in tempi molto recenti, ma nemmeno tanto lontani: nell’ottobre del 1639 un terremoto di magnitudo pari a circa 6 si verificò con epicentro prossimo a Amatrice; nel 1730 un analogo sisma ebbe epicentro in Valnerina e nel 1859 un evento di energia solo leggermente inferiore ebbe epicentro in prossimità di Norcia, solo per citarne alcuni. Anche i più recenti eventi del 1979 in Valnerina e del 1997 sull’Appennino umbro-marchigiano hanno avuto importanti risentimenti in zona.

L’impatto mediatico nell’immediato è sempre enorme; poi col passare dei giorni e delle settimane il tema non fa più audience e viene gradualmente abbandonato: è il solito film ma noi dobbiamo cambiare canale.

 

LA SICUREZZA SISMICA IN ITALIA

Purtroppo la situazione di partenza è scoraggiante: gran parte del patrimonio edilizio esistente non rispetta le attuali norme tecniche per le costruzioni e i motivi sono da ricercarsi soprattutto nel fatto che gran parte dell’edificato risale a prima degli anni ’70, quando solo in una bassa percentuale del territorio era richiesta la progettazione antisismica. 

Ma anche laddove le norme imponevano la verifica sismica, la situazione non è rosea. Infatti, i periodi di maggiore attività in campo edilizio hanno seguito eventi eccezionali (come guerre o eventi sismici), quando tutti si improvvisano ingegneri strutturisti e tutti avviano imprese di costruzioni.

Il risultato è ben evidente: molte costruzioni sono state edificate in fretta, a volte con materiali scadenti e senza adeguati controlli. A tutto ciò si aggiungono spesso la mancanza di un’adeguata manutenzione o, addirittura, interventi impropri che hanno peggiorato la situazione anziché migliorarla. È quanto, per esempio, è accaduto spesso nel caso di edifici storici e di culto.

Va osservato che sappiamo bene come progettare e realizzare nuove strutture. Le scuole di ingegneria hanno lavorato bene sia nella ricerca che sotto l’aspetto didattico e oggi sappiamo come selezionare i siti idonei (ossia evitare quelli non idonei), sappiamo progettare e realizzare a regola d’arte qualsiasi struttura e sono disponibili anche moderne tecnologie, che consentono di ottenere un grado di sicurezza non perseguibile con tecniche tradizionali. Basterebbe aggiungere controlli rigorosi e pene severe e certe per chi sbaglia, per garantire che la teoria si traduca in pratica.

Per le strutture esistenti la situazione è più complessa, anche perché inizialmente “snobbate” dalle scuole di ingegneria. Soltanto dopo gli eventi sismici del Friuli del 1976 e dell’Irpinia del 1980, queste si sono dedicate in maniera significativa al recupero e consolidamento degli edifici esistenti, con un approccio inizialmente sbagliato, che tendeva ad applicare ad essi gli stessi concetti e le stesse tecniche sviluppate per il nuovo. Poi questo errore iniziale è stato superato, anzi oggi si tende a intervenire il meno possibile, soprattutto nell’ambito dell’edilizia storica, sconfinando a volte nell’eccesso opposto.

Va osservato che la valutazione degli edifici esistenti privati non è obbligatoria se non in casi particolari, come quello di evidente riduzione della capacità resistente della struttura o quando si eseguano interventi di adeguamento o di miglioramento o che interagiscano con elementi strutturali.

Inoltre, gli interventi sono obbligatori solo in caso di inadeguatezza rispetto alle azioni controllate dall’uomo (carichi permanenti e altre azioni di servizio) ma non in caso di inadeguatezza rispetto alle azioni ambientali, non controllabili dall’uomo, come quelle sismiche.

Un discorso a parte va fatto per gli edifici strategici e di particolare rilevanza, per i quali è richiesto un grado di sicurezza maggiore rispetto a quelli residenziali. L’edificio scolastico Romolo Capranica di Amatrice, recentemente ristrutturato grazie ai fondi post-sisma del 2009, è in buona parte collassato durante l’evento del 24 agosto scorso. Lasciando ovviamente alla magistratura il compito di verificare le responsabilità per il caso specifico, l’episodio fornisce alcuni spunti per considerazioni di carattere generale.

Innanzitutto è evidente che non basta stanziare fondi ma bisogna anche verificare che questi vengano correttamente utilizzati. Inoltre, nell’intervenire vanno stabilite delle priorità e non credo che ci siano dubbi sul fatto che il primo aspetto da affrontare sia la sicurezza, da cui dipende la vita. D’altra parte è inutile arricchire un edificio con accorgimenti che ne aumentino la performance energetica, con rifiniture di pregio o con impianti di alta tecnologia, se poi anche un modesto evento sismico può quantomeno danneggiarlo, soprattutto nei suddetti particolari. Ciò non vuol dire che altri aspetti non siano importanti. Ad esempio, un buon efficientamento energetico in un edificio strutturalmente valido consente un risparmio che potrebbe essere investito nella sicurezza di altri edifici.

 

PROPOSTE CONCRETE PER LA PREVENZIONE

Abbiamo sufficienti conoscenze teoriche e tecniche per costruire nuove strutture antisismiche e per adeguare quelle esistenti; ci manca, però, la cultura antisismica.  Bisogna convincere i cittadini a pretendere dagli amministratori nazionali e locali una maggiore attenzione per la sicurezza. A tal fine, ossia per stimolare la cultura della prevenzione e avviare un percorso virtuoso che possa anche favorire il rilancio del settore edile, da sempre forza trainante per la ripresa economica, possiamo individuare tre aspetti.

L’anagrafe del costruito

Il primo aspetto riguarda la conoscenza: non conosciamo l’effettivo stato di salute dei nostri edifici. Questa enorme lacuna è superabile soltanto mediante l’istituzione di un’anagrafe del costruito, intesa come strumento di conoscenza di tutti i beni immobili. In una prima fase, andrebbe raccolta tutta la documentazione tecnico-amministrativa disponibile, fornita dai proprietari o dagli amministratori ovvero acquisita presso gli uffici pubblici, e andrebbero eseguite indagini visive. L’obiettivo iniziale è quello di ottenere un quadro dello stato di salute dei manufatti, di individuare gli eventuali provvedimenti da adottare ai fini della sicurezza strutturale, di stabilire l’eventuale necessità di indagini specialistiche e di programmare la manutenzione ordinaria e straordinaria delle strutture nel loro complesso e di ciascuna unità immobiliare, ai fini di una "gestione sostenibile del costruito".

Il costo di questa fase di conoscenza, obbligatoria e che richiederebbe alcuni anni per essere completata sull’intero territorio nazionale, per un edificio di medie dimensioni sarebbe dell’ordine di alcune migliaia di euro e sarebbe a carico dei proprietari ma lo Stato potrebbe contribuire con la defiscalizzazione.

Va osservato che la conoscenza del costruito è indispensabile anche per la pianificazione del territorio e per un impiego razionale delle risorse disponibili da parte delle amministrazioni locali e nazionali, per esempio nella definizione dei piani di emergenza di protezione civile e dei piani regolatori. La conoscenza è la base di partenza per programmare gli interventi necessari nei singoli casi e nell'insieme, ma anche per avanzare proposte efficaci. La conoscenza dello stato di salute delle costruzioni e delle mappe di pericolosità, fornite dalle istituzioni competenti, consentirà di individuare le aree a maggior rischio, sulle quali concentrare maggiormente e inizialmente le risorse.

L’anagrafe consentirà anche di mettere in evidenza, per ciascuna struttura eventuali carenze progettuali in relazione alle pericolosità del sito in cui sorge la struttura, legate a fenomeni naturali o di natura antropica, e eventuali carenze di manutenzione alle strutture e agli impianti, sia a seguito di eventi particolari sia per il naturale invecchiamento.
L'integrale delle informazioni sulle singole strutture fornirà il quadro della situazione complessiva, consentendo di individuare le aree a maggior rischio e di definire gli obiettivi a medio e lungo termine, individuando le priorità, gli interventi urgenti a livello nazionale e locale.

L’anagrafe deve essere dinamica, ossia le informazioni su ciascun edificio devono essere aggiornate con tutte le informazioni e documentazioni utili in relazione ad eventuali interventi alle strutture portanti, agli impianti, all’architettonico. Un’accurata ispezione visiva periodica da parte di un tecnico abilitato dovrà garantire il rispetto delle regole.

L’assicurazione obbligatoria a fronte dei rischi naturali

Il secondo aspetto riguarda l’istituzione di un’assicurazione obbligatoria a fronte dei rischi naturali, che certamente solleverebbe lo Stato dal sostenere i costi di ricostruzione, ma non è questo l’aspetto principale. L’assicurazione, infatti, stimolerebbe proprietari e compagnie assicurative a verificare l'effettiva affidabilità delle costruzioni, per differenziare i premi assicurativi tra i vari immobili in funzione del rischio e, quindi, a intervenire in caso di carenze strutturali. S’innescherebbe, così, un sistema di prevenzione che gioverebbe sia ai proprietari, interessati a risparmiare sul premio di assicurazione, sia alle compagnie, interessate a ridurre la probabilità di dover risarcire danni esagerati a seguito di eventi calamitosi. Ne trarrebbe giovamento il settore edile, che non può confidare in ulteriori espansioni edilizie delle nostre città, ma deve fare affidamento su una maggiore e accurata manutenzione dell'esistente, non trascurando l'ipotesi di demolizione e ricostruzione quando questo non soddisfi in pieno le moderne esigenze architettoniche e strutturali.

In sostanza l'assicurazione avrebbe l'effetto di stimolare una corretta prevenzione, anzi diventerebbe un efficace strumento di prevenzione dei rischi naturali. L’obbligatorietà ha ovviamente lo scopo di tenere basso il valore del premio, che deve essere fissato in funzione del rischio. Con riferimento al sisma, non è detto quindi che pagherebbe di più chi vive in aree a elevata pericolosità sismica. Questa rappresenta soltanto un aspetto del rischio, che dipende anche dalla qualità e dal valore storico e artistico delle costruzioni: per edifici ben costruiti e oggetto di un'efficace manutenzione, anche se in aree a elevata pericolosità, il premio assicurativo dovrebbe essere comunque contenuto, mentre per edifici di cattiva qualità e/o scarsa manutenzione il premio dovrebbe essere maggiore, così come per edifici di pregio, per i quali l'elevato rischio dipende soprattutto dal valore. Il discorso è ben diverso per edifici costruiti in aree instabili dal punto di vista sismico o idrogeologico, che andrebbero demoliti e ricostruiti altrove. In questi casi si tratta spesso di edifici abusivi o costruiti in assenza di un adeguato piano regolatore.

Si tratta certamente di una nuova tassa, ma una tassa trasparente, mentre devono essere abolite tutte quelle palesi e non (si pensi alle accise sui carburanti) con cui attualmente si finanziano le ricostruzioni a seguito di eventi calamitosi. Dati i tempi di ricostruzione, il rimborso non avverrebbe al momento dell'accertamento del danno, ma potrebbe essere erogato a stati di avanzamento dei lavori; ciò darebbe un certo respiro alle compagnie di assicurazione, specialmente nel caso di eventi calamitosi nei primi anni dall'entrata in vigore. Le compagnie potrebbero anche servirsi di imprese di propria fiducia per i lavori, esercitando così un controllo maggiore sull'utilizzo del rimborso.

Tenendo conto del numero di unità immobiliari in Italia e del costo dei danni dovuti a eventi naturali, sarebbe sufficiente un premio di assicurazione annuo molto modesto. Inoltre una quota parte del premio dovrebbe confluire in un fondo per la sicurezza strutturale e l'efficienza energetica per finanziare interventi preventivi sugli edifici al fine di ridurre gradualmente i costi di emergenza e ricostruzione e di gestione. Alle risorse del fondo, che andrebbero assegnate mediante procedure concorsuali, potrebbero affluire, almeno per i primi anni, anche una quota annuale a carico dello Stato derivante dal gettito dei tributi relativi agli immobili, finanziamenti europei specifici del settore ed eventuali altri finanziamenti pubblici e privati. Ovviamente andrebbero previsti adeguati controlli sulla corretta applicazione della legge e sui risultati conseguiti.

La certificazione strutturale

L'articolo segue in ALLEGATO