Lavori Pubblici: Come trattare correttamente i costi della manodopera e della sicurezza

Come trattare i costi della manodopera e della sicurezza nella contabilità dei lavori pubblici: analisi teoriche e casi pratici

I vari tentativi che si sono susseguiti nel tempo di introdurre nel Codice appalti disposizioni in grado di contrastare i fenomeni di lavoro irregolare sono sempre falliti.
In questo articolo analizziamo l'evoluzione normativa della materia, relativa allo scorporo del costo della manodopera dall'importo assoggettato a ribasso, e affrontiamo la questione dei costi della sicurezza, con l'ausilio di esempi pratici analizzati con software. In allegato proponiamo anche i file utilizzati per formulare l'esempio.
 
Costi della manodopera e interventi normativi
Prima di entrare nel merito delle varie disposizioni normative, occorre fare una premessa: la retribuzione della manodopera è già salvaguardata dal nostro sistema normativo e costituzionale; in particolare la Costituzione all'art. 36 stabilisce che il "lavoratore ha diritto ad una retribuzione proporzionata alla quantità e qualità del suo lavoro e in ogni caso sufficiente ad assicurare a sé e alla famiglia un'esistenza libera e dignitosa".
Pertanto, non appare necessario, a differenza di quanto realmente è accaduto nel corso degli anni, intervenire a livello legislativo sul Codice appalti per tutelare la retribuzione della manodopera, in quanto nel nostro ordinamento già esistono altre norme, anche  di rango superiore (la Costituzione), a difesa di tale diritto.
È evidente ed universalmente riconosciuto che, a prescindere da qualsiasi formulazione o previsione delle varie norme sugli appalti, il costo della manodopera non può e non deve essere ribassato per nessuna ragione.
Tutti gli interventi normativi, che si sono susseguiti, hanno generato caos tra le amministrazioni e gli operatori del settore, addirittura paralizzando per un certo periodo l'intero mercato degli appalti in Italia. Si sono manifestate difficoltà operative sia per le stazioni appaltanti in fase di redazione dei bandi che per gli operatori in fase di contabilità dell'opera. Inoltre sono emerse svariate interpretazioni operative, tra cui anche quella di considerare l'importo della manodopera, al pari di quello della sicurezza, da scorporare dagli importi assoggettati a ribasso nel SAL (stato avanzamento lavori).
 
Decreto sviluppo
Il primo tentativo risale al 2011,  con il cosiddetto "decreto sviluppo" (dl 70/2011). Scopo della norma era proprio quello di "scongiurare comportamenti illeciti dovuti alla necessità di compensare gli eccessivi ribassi agendo sui minimi salariali o attraverso l’utilizzo irregolare di manodopera".
In particolare, la norma introduceva il comma 3-bis all'art. 81 del dlgs 163/2006 (Codice appalti) che recitava:
L’offerta migliore è determinata al netto delle spese relative al costo del personale, valutato sulla base dei minimi salariali definiti dalla contrattazione collettiva nazionale di settore tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, e delle misure di adempimento alle disposizioni in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro.
La stessa Autorità di Vigilanza (AVCP, oggi Anac), nel documento con le prime indicazioni sui bandi tipo evidenziò una serie di criticità che inducevano a "riflettere sulla applicabilità concreta della disposizione".
ITACA, dal canto suo, pubblicò un documento con le linee guida in cui proponeva di distinguere nell'analisi le componenti relative a:
  1. costo del personale
  2. costo per la sicurezza aziendale
  3. quelle rimanenti
Le prime 2 componenti non dovevano essere soggette a ribasso.
La norma ebbe vita breve e fu abrogata dopo pochi mesi dall'art. 44 del dl 201/2011 (decreto Monti - Salva Italia).
 
Decreto del fare
Il "decreto del fare" (dl 69/2013) torna sulla questione del costo della manodopera, riproponendo le problematiche che già nel 2011 avevano creato problemi al settore degli appalti pubblici.
Con la nuova norma il legislatore chiedeva di determinare il “costo del personale” considerando anche le “voci retributive previste dalla contrattazione integrativa di secondo livello”, ossia valutando anche l’incidenza derivante dalla contrattazione integrativa territoriale o aziendale.
In particolare, il decreto introduceva l’art. 82 comma 3-bis del codice dei contratti che prevedeva che:
Il prezzo più basso è determinato al netto delle spese relative al costo del personale, valutato sulla base dei minimi salariali definiti dalla contrattazione collettiva nazionale di settore tra le organizzazioni sindacali dei lavoratori e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentative sul piano nazionale, delle voci retributive previste dalla contrattazione integrativa di secondo livello e delle misure di adempimento alle disposizioni in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro
Anche il nuovo art. 82 comma 3 bis presentava notevoli problemi applicativi, generati dalla complessità della struttura retributiva, cui si aggiunge anche l’individuazione della contrattazione integrativa territoriale o di derivazione aziendale.
Anche questa volta, a detta dell'Autorità (Atto di segnalazione n. 2 del 19 marzo 2014), la norma presentava notevoli criticità connesse alla sua interpretazione ed applicazione, che la rendevano inapplicabile.
Inoltre, una peculiarità di questa previsione è la scelta del legislatore di limitare la norma solo agli appalti aggiudicati con criterio del minor prezzo, senza l'estensione a quelli aggiudicati con il criterio dell’offerta economicamente più vantaggiosa.
 
Nuovo Codice appalti
La previsione di scorporare il costo della manodopera dagli importi soggetti a ribasso scompare nel nuovo Codice appalti (dlgs 50/2016) pubblicato in Gazzetta nell'aprile del 2016.
La norma definita dall'art. 82 comma 3-bis del vecchio Codice è sostituita dalla ben più semplice indicazione dell'art.  95 comma 10, secondo il quale è onere dell’operatore economico indicare i propri costi aziendali, concernenti salute e sicurezza sui luoghi di lavoro.
“La stazione appaltante richiede per iscritto, assegnando al concorrente un termine non inferiore a quindici giorni, la presentazione, per iscritto, delle spiegazioni. Essa esclude l’offerta solo se la prova fornita non giustifica sufficientemente il basso livello di prezzi o di costi proposti, tenendo conto degli elementi di cui al comma 2 o se ha accertato, con le modalità di cui al primo periodo, che l’offerta è anormalmente bassa in quanto:
a.      non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 30, comma 3.
b.      non rispetta gli obblighi di cui all'articolo 105;
c.      sono incongrui gli oneri aziendali della sicurezza di cui all'articolo 95, comma 9, rispetto all'entità e alle caratteristiche dei lavori, dei servizi e delle forniture;
d.      il costo del personale è inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle di cui all'articolo 23, comma 16
Il nuovo Codice appalti, dunque, non prevede più lo scorporo della manodopera dagli importi non assoggettabili a ribasso, ma associa la valutazione del rispetto dei minimi salariali alla fase di valutazione dell’anomalia dell’offerta.
 
Correttivo nuovo Codice appalti
Il correttivo appalti (dl 56/2017) ha introdotto alcune modifiche al Codice.
Secondo la nuova formulazione del Codice appalti post correttivo, si ha il seguente flusso:
  1. la stazione appaltante individua nei documenti del bando l'importo della manodopera
  2. l'impresa indica nell'offerta economica il costo della manodopera e gli oneri aziendali concernenti l’adempimento delle disposizioni in materia di salute e sicurezza sui luoghi di lavoro
  3. la stazione appaltante, prima dell’aggiudicazione, effettua una verifica di congruità su oneri aziendali e sul costo del personale, che non deve essere inferiore ai minimi salariali retributivi indicati nelle apposite tabelle ministeriali
Solo i costi della sicurezza sono scorporati dal costo dell’importo assoggettato al ribasso.
Inoltre, l’art. 23 comma 16 prevede che per i contratti relativi a lavori, servizi e forniture, il costo del lavoro è determinato annualmente dal Ministero del lavoro con apposite tabelle. Tal costo è definito sulla base dei valori economici definiti dalla contrattazione collettiva nazionale tra le organizzazioni sindacali e le organizzazioni dei datori di lavoro comparativamente più rappresentativi, delle norme in materia previdenziale ed assistenziale, dei diversi settori merceologici e delle differenti aree territoriali.
 
Costi della sicurezza
Chiarito, dunque, che secondo le regole attuali i soli costi da non ribassare (scorporati dall'importo soggetto a ribasso) sono quelli della sicurezza e non quelli della manodopera e chiarito che la manodopera non deve essere ribassata a prescindere dalle norme sugli appalti, analizziamo la questione relativa a costi della sicurezza e oneri aziendali.
I costi della sicurezza sono definiti all'art. 100 del dlgs 81/2008. I costi della sicurezza derivano dall'analisi eseguita dalla stazione appaltante o dal CSP (Coordinatore per la Sicurezza in fase di Progettazione), ove nominato, all'interno del PSC (Piano di Sicurezza e Coordinamento).
Nello specifico, nei costi della sicurezza vanno stimati (per tutta la durata delle lavorazioni previste nel cantiere) i costi:
  1. degli apprestamenti previsti nel PSC
  2. delle misure preventive e protettive e dei dispositivi di protezione individuale eventualmente previsti nel PSC per lavorazioni interferenti
  3. degli impianti di terra e di protezione contro le scariche atmosferiche, degli impianti antincendio, degli impianti di evacuazione fumi
  4. dei mezzi e servizi di protezione collettiva
  5. delle procedure contenute nel PSC e previste per specifici motivi di sicurezza
  6. degli eventuali interventi finalizzati alla sicurezza e richiesti per lo sfasamento spaziale o temporale delle lavorazioni interferenti
  7. delle misure di coordinamento relative all'uso comune di apprestamenti, attrezzature, infrastrutture, mezzi e servizi di protezione collettiva
Dunque, i costi della sicurezza sono legati alla discrezionalità delle scelte tecniche fatte dal committente dell’opera, dal suo progettista, rese applicative dal coordinatore della sicurezza in fase di progettazione e stimate all'interno del PSC.
Costituiscono somme conseguenti ad attività che l’appaltatore deve porre in essere da contratto.
 
Oneri della sicurezza aziendali (costi della sicurezza aziendali)
Si definiscono oneri della sicurezza aziendali i costi aziendali che il datore di lavoro deve sostenere nello specifico cantiere al fine di tutelare sicurezza, igiene e salute dei lavoratori.
In sostanza gli oneri aziendali fanno riferimento ai costi derivanti dal DVR (documento di valutazione dei rischi) della singola impresa.
Tali oneri sono già ricompresi nelle spese generali dell'impresa. A titolo di esempio, tra gli oneri aziendali della sicurezza, ne elenchiamo alcuni:
  • dispositivi di protezione individuale DPI
  • sorveglianza sanitaria
  • gestione delle Emergenze
  • formazione, informazione e addestramento
  • servizio di prevenzione e protezione dai rischi
Si tratta di somme conseguenti ad attività che l’appaltatore deve porre in essere 'ex lege'. Devono essere indicati esplicitamente dal concorrente in sede di offerta.
 
Contabilità dei lavori e costi della sicurezza e della manodopera
Come già visto in precedenza, in linea di principio occorre tenere presente che:
  • i costi della sicurezza non sono soggetti a ribasso e quindi vanno specificati anche nel Quadro Economico; sono sottratti sia al ribasso che a qualsiasi valutazione di merito da parte dell’offerente
  • i costi della manodopera  sono liberamente valutabili dal concorrente, nel rispetto assoluto dei minimi salariali e degli obblighi contributivi; non devono essere scorporati dall'importo assoggettato a ribasso e devono superare il giudizio di congruità in sede di verifica delle offerte anormalmente basse
  • gli oneri della sicurezza aziendale sono liberamente valutabili dal concorrente, nel rispetto del DVR; devono essere specificati nell'offerta e devono superare il giudizio di congruità in sede di verifica delle offerte anormalmente basse
Pertanto, in fase di contabilità dell'opera, nei SAL i soli costi da non ribassare sono quelli della sicurezza.
 
Contabilità lavori e costi della sicurezza, esempio pratico con l'ausilio del software
Ipotizziamo di avere il seguente appalto…
 
[Continua…]
 
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