Abusi edilizi ante 1967: tra prove necessarie e centri storici o abitati

Una recente sentenza del TAR Campania chiarisce che la preesistenza di un’opera prima della Legge Ponte (765/1967) non basta, da sola, a renderla legittima. Chi invoca l'epoca anteriore al 1° settembre 1967 deve provarla in modo rigoroso e deve anche dimostrare che, secondo la disciplina allora vigente, non fosse necessario il titolo edilizio. Centrale, in questo senso, è la distinzione tra "centro storico" e "centro abitato", che è una situazione di fatto: un aggregato di case continue o vicine, anche distante dal nucleo storico, con strade, piazze o simili e suscettibile di espansione.

Ante 67 tra prove e centri abitati

A chi spetta dimostrare la data di realizzazione e la consistenza originaria del manufatto privo di titolo, per beneficiare della speciale 'esenzione' dal permesso di costruire? Quali prove servono? E cosa significa centro abitato? A queste, interessanti e sempre attuali domande, inerenti alle opere edilizie ante 1967, cerca di rispondere il Tar Napoli nella sentenza 3045/2026, che fornisce una serie di linee guida davvero preziose in materia.

Il caso: parte dell'edificio risalente nel tempo e legittima senza permesso?

Il ricorso nasce dalla diffida di un proprietario confinante, che chiedeva ad un comune di annullare alcune SCIA relative all’immobile vicino e di adottare provvedimenti repressivi ai sensi del d.P.R. n. 380/2001. Secondo il ricorrente, una parte dell’edificio, pur non prevista dalla licenza edilizia del 1956, sarebbe stata fatta passare come legittima perché realizzata “in corso d’opera” e comunque prima dell’entrata in vigore della legge ponte n. 765/1967. Il Comune aveva respinto la diffida, ritenendo non sussistenti i presupposti per intervenire in autotutela.

Interventi senza permesso prima del 1° settembre 1967: come funziona?

La Legge Ponte (765 del 6 agosto 1967), con l'articolo 10 ha modificato l'articolo 31 della legge 1150/1942, estendendo l'obbligo di previa licenza edilizia alle costruzioni realizzate al di fuori del perimetro del centro urbano.

Prima del 1° settembre 1967, quindi, ovviamente con svariate eccezioni figlie di appositi regolamenti comunali che potevano disporre già la necessità del previo ottenimento del permesso di costruire anche in zone fuori dal centro urbano, l'obbligo di licenza edilizia era limitato a zone urbanizzate e centri abitati (nelle aree non regolamentate).

Ciò significa che, teoricamente, un'opera edilizia realizzata negli anni '50, fuori dal centro urbano, senza titolo abilitativo si potrebbe 'salvare' dalla demolizione, perché all'epoca non serviva la licenza edilizia (sempre che il comune non prevedesse già, con apposito regolamento, la necessità di conseguire un permesso ad hoc).

In definitiva: non ogni manufatto anteriore al 1° settembre 1967 è automaticamente legittimo, ma occorre verificare dove si trovasse e se, già allora, fosse soggetto a licenza. La data ante 1967 è quindi un indizio, non una sanatoria

Il punto critico: l'ampliamento non coperto dalla licenza

Il TAR rileva che una parte dell’immobile risultava pacificamente non coperta dalla licenza edilizia originaria. Nelle relazioni tecniche allegate alle SCIA si affermava che l’ampliamento fosse stato realizzato durante la costruzione dell’edificio e, quindi, in epoca anteriore al 1967.

Tuttavia, questa circostanza non era stata provata. Anzi, l’accatastamento di primo impianto del 10 maggio 1966 indicava una consistenza di quattro vani, compatibile con i grafici della licenza del 1956, mentre solo nel 2019 compariva una variazione per ampliamento e diversa distribuzione degli spazi interni.

Chi deve provare la datazione dell'abuso?

Il Tar evidenzia che per giurisprudenza costante (vedi da ultimo Cons. Stato sez. VII, 8.9.2025, n. 7239) grava sul privato l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria dell’immobile abusivo, in quanto solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che possano radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto, dovendosi dunque fare applicazione del generale principio processuale per cui la ripartizione dell’onere della prova va effettuata secondo il principio della vicinanza della prova e solo la deduzione della parte privata di concreti elementi di fatto relativi all’epoca dell’abuso trasferisce l’onere della prova contraria in capo all’Amministrazione.

Tali prove devono essere alquanto rigorose, non essendo sufficienti delle mere dichiarazioni sostitutive di atto notorio, per cui, in mancanza di tali prove, l’Amministrazione può negare la sanatoria dell’abuso, rimanendo integro il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria.

Peraltro, proprio il criterio della vicinanza della prova conduce ad un temperamento del rigoroso onere probatorio «secondo ragionevolezza» nei casi in cui il privato, da un lato, porti a sostegno della propria tesi sulla realizzazione dell’intervento prima di una certa data elementi rilevanti (ad esempio, aerofotogrammetrie, dichiarazioni sostitutive di edificazione o altre certificazioni attestanti fatti o circostanze rilevanti) e, dall’altro, o la pubblica amministrazione non analizzi debitamente tali elementi o vi siano elementi incerti in ordine alla presumibile data della realizzazione del manufatto privo di titolo edilizio.

In tal caso, non è escluso il ricorso alla prova per presunzioni, sulla scorta di valutazioni prognostiche basate su fatti notori o massime di comune esperienza, inferendo, così e secondo criteri di normalità, la probabile data di tale ultimazione da un complesso di dati, documentali, fotografici e certificativi, necessari in contesti troppo complessi o laddove i rilievi cartografici e fotografici erano scarsi (cfr. anche ex plurimis, T.A.R. Marche sez. II, 17.12.2025, n. 1047; T.A.R. Lazio sez. II, 5.11.2025, n. 19535).

Quali prove servono?

Occorrono quindi elementi seri e verificabili, come documentazione catastale, aerofotogrammetrie, atti d’archivio, fotografie o altri dati capaci di radicare una ragionevole certezza. Nel caso esaminato, la dichiarazione di realizzazione “in corso d’opera” è stata ritenuta priva di adeguato supporto probatorio.

Nel caso di specie il privato, solo a distanza di sessanta anni, ha affermato la legittimità dell’ampliamento senza fornire alcuna prova della reale epoca di realizzazione, ma facendo attestare dal tecnico una circostanza univoca che colloca il manufatto all’epoca della costruzione di tutto l’edificio.

Tale dichiarazione è del tutto priva di prove a sostegno, l’ampliamento potrebbe essere stato realizzato anche dopo pochi mesi dalla fine dei lavori ma l’affermazione sarebbe comunque non veritiera.

Centro abitato non significa centro storico

Il TAR dedica, poi, particolare attenzione alla confusione tra “centro abitato” e “centro storico”. Nelle SCIA era stato affermato che l’immobile si trovasse fuori dal centro storico, per sostenere che non fosse necessaria la licenza edilizia.

Ma, ai fini della L. n. 1150/1942 e della Legge Ponte, il riferimento corretto non è il centro storico, bensì il centro abitato. Quest’ultimo è una situazione di fatto: un aggregato di case continue o vicine, anche distante dal nucleo storico, con strade, piazze o simili e suscettibile di espansione. Le mappe catastali e l’aerofoto valorizzate in giudizio indicavano che l’area era già urbanizzata e in espansione lungo un asse viario principale.

La falsa rappresentazione dello stato dei luoghi

Per il TAR, le SCIA avevano veicolato una rappresentazione fuorviante: da un lato, la realizzazione coeva dell’ampliamento non era provata; dall’altro, il richiamo al “centro storico” spostava impropriamente il tema dal parametro giuridico corretto, cioè il centro abitato. Questa impostazione aveva consentito di prospettare come legittima una porzione dell’immobile non risultante dai titoli edilizi e dalla documentazione disponibile.

Il dovere del comune

La sentenza annulla la nota comunale perché l’ente non poteva limitarsi a richiamare il tempo trascorso o la mancanza di interesse pubblico all’autotutela.

A fronte di circostanze puntuali su possibili false rappresentazioni, il Comune doveva attivare i poteri di vigilanza e controllo ex art. 27 d.P.R. n. 380/2001, aprendo un’istruttoria effettiva e motivata.

FAQ TECNICHE: Opere ante 1967 tra centro storico e centro abitato | Ingenio

Le opere edilizie realizzate prima del 1° settembre 1967 sono sempre legittime?
No. La data anteriore al 1° settembre 1967 non costituisce una sanatoria automatica. Occorre verificare se l’immobile ricadesse in un centro abitato e se, secondo la disciplina vigente all’epoca, fosse comunque richiesto un titolo edilizio.

Chi deve dimostrare che un abuso è stato realizzato prima del 1967?
L’onere della prova grava sul privato. Come chiarito dal TAR Napoli, spetta al proprietario dimostrare sia la data di realizzazione sia la consistenza originaria del manufatto, secondo il principio della vicinanza della prova.

Quali prove sono considerate idonee per dimostrare la preesistenza ante 1967?
Servono elementi seri e verificabili: aerofotogrammetrie, documentazione catastale storica, atti d’archivio, fotografie o certificazioni attendibili. Non sono sufficienti mere dichiarazioni sostitutive o affermazioni tecniche prive di riscontri oggettivi.

Che differenza c’è tra centro storico e centro abitato?
Ai fini della L. n. 1150/1942 e della Legge Ponte, rileva il centro abitato, non il centro storico. Il centro abitato è una situazione di fatto: un aggregato di edifici continui o vicini, con strade e spazi pubblici, anche esterno al nucleo storico.

Qual è il dovere del Comune in presenza di dubbi sulla legittimità ante 1967?
Il Comune non può limitarsi a richiamare il tempo trascorso. In presenza di elementi concreti su possibili irregolarità, deve attivare i poteri di vigilanza e controllo previsti dal D.P.R. 380/2001, svolgendo un’istruttoria effettiva e motivata.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO