Abusi edilizi: ripresa degli effetti di un ordine di demolizione dopo la sospensione cautelare

L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con la sentenza n. 7/2026, chiarisce come si calcolano i 90 giorni dell’art. 31, comma 3, DPR 380/2001 quando un ordine di demolizione viene impugnato. Se il giudice amministrativo adotta prima della scadenza una misura cautelare o una sentenza favorevole al privato, il termine resta sospeso e riprende dopo la comunicazione della pronuncia contraria. Se invece i 90 giorni sono già scaduti, l’acquisizione dell’immobile si consolida e non viene rimessa in discussione.

Opere edilizie in assenza del permesso di costruire e impugnazione del provvedimento repressivo

Qualora venga accertata la realizzazione di opere soggette a permesso di costruire in assenza del prescritto titolo, l’art. 31 DPR 380/01 prevede delle conseguenze immediate scaturenti dal mancato rispettodel termine di ripristino volontario assegnato dal provvedimento repressivo.

In particolare all’inutile decorso del termine di novanta giorni dalla notifica dell’ordine di demolizione, così come chiarito anche da una recente sentenza dell’Adunanza plenaria del consiglio di Stato (n 16 del 11 ottobre 2023), si generano degli effetti irreversibili previsti direttamente dall’art 31 DPR 380/01 (esecuzione coattiva-acquisizione).

E’ facoltà del privato interessato impugnare il provvedimento repressivo chiedendone la sospensione degli effetti, qualora sussistano le condizioni previste dall’art 55 cpa, ovvero qualora si alleghi la sussistenza di un pregiudizio grave ed irreparabile durante il tempo necessario a giungere all’esito del giudizio, rispetto a cui l’ordinanza cautelare di accoglimento della sospensiva dovrà motivare in ordine alla valutazione del pregiudizio prospettato del ricorrente, indicando anche i profili che, ad un sommario esame, inducono ad una ragionevole previsione sull’esito del ricorso.

Prescindendo dagli elementi eminentemente processuali, qualora non intervenga una sospensione cautelare del termine di esecuzione volontaria, i provvedimenti amministrativi sono immediatamente efficaci (art 21 quater L 241/90) ed il termine di loro esecuzione volontaria continuerà a decorrere con le conseguenze cui si è fatto rinvio poco sopra.

Nell’ambito di un contenzioso relativo all’impugnativa di un’ordinanza di demolizione, si è posto il tema degli effetti sul termine di esecuzione volontaria qualora in sede giudiziale si sia avuta una prima sentenza di merito favorevole al privato, quindi di annullamento dell’ordine di demolizione, ed una sentenza di secondo grado di annullamento della pronuncia di merito e di rigetto del ricorso di primo grado (quindi di conferma della legittimità del provvedimento impugnato).

I due orientamenti: quando riprende a decorrere il termine di 90 giorni?

La Sezione remittente ha evidenziato la presenza nella giurisprudenza del Consiglio di Stato di due contrastanti orientamenti.

Secondo un primo orientamento (ex plurimis, Cons. St., Sez. VI, 13 novembre 2020, n. 7013), il termine di novanta giorni per ottemperare all’ordine di ripristino decorre anche in pendenza di giudizio e pur se è emesso un eventuale provvedimento cautelare favorevole, sicché il termine, una volta respinto definitivamente il ricorso, riprende a correre per la sola frazione rimanente, non ancora decorsa al momento della pubblicazione della pronuncia, cautelare o di merito, favorevole al privato.

Per un diverso orientamento (cfr. parere delle sezioni riunite del Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana n. 56 del 7 aprile 2025), invece, l’adozione di provvedimenti giurisdizionali favorevoli al ricorrente comporta l’interruzione del termine di novanta giorni, il quale ricomincia a decorrere – anche se già spirato – solo a seguito della definitiva conclusione (sfavorevole) del giudizio.

Si tratta di un opzione di non poco conto in quanto, pur vero che l’esecuzione coattiva dai provvedimenti di ripristino è afflitta da gravi ritardi delle amministrazioni intervenienti, per quanto riguarda l’effetto ablatorio del provvedimento repressivo lo stesso si genera irreversibilmente, ipso iure al novantunesimo giorno dalla notifica del provvedimento secondo quanto disposto dall’art 31 co 3 DPR 380/01.

Lo strumento cautelare, consente di evitare che sia eseguito il provvedimento impugnato, assumendo una funzione temporanea e servente per la definizione del giudizio, coerente con il principio di effettività della tutela. Effettività che può comportare anche che il giudice amministrativo con la sentenza di annullamento possa rimuovere ex tunc  gli effetti del provvedimento o modulare nel tempo le conseguenze delle proprie statuizioni, ove si renda necessario per una migliore tutela degli interessi fatti valere nel giudizio, in confronto con quelli pubblici e privati coinvolti.

Allo stesso tempo, si dovrebbe ritenere che l’acquisizione gratuita, quale misura di carattere sanzionatorio, deve basarsi su un adeguato accertamento della responsabilità personale e deve essere proporzionale, in coerenza con i principi desumibili dall’art. 25 Cost. e dall’art. 5 del Trattato sull’Unione Europea.

Il punto dell’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (sentenza n. 7/2026)

L’adunanza plenaria è pertanto intervenuta in funzione nomofilattica riguardano il rapporto che intercorre tra gli effetti del provvedimento amministrativo e quelli delle pronunce cautelari favorevoli.

A fronte dell’indiscusso principio che la mera proposizione del ricorso al TAR non sospende gli effetti del provvedimento, ciò non toglie che una volta instaurato il giudizio, gli effetti del provvedimento possono essere oggetto di statuizioni del giudice.

In sede di cognizione il giudice amministrativo può incidere sugli effetti del provvedimento in sede cautelare (con decreti presidenziali e ordinanze collegiali) o con sentenze che definiscano il primo e il secondo grado del giudizio.

Le pronunce cautelari di accoglimento hanno sempre natura provvisoria ed interinale e – salvo quanto dispone l’articolo 388 del codice penale - divengono giuridicamente irrilevanti (unitamente agli atti emanati dall’Amministrazione in sede di loro esecuzione) a seguito della pubblicazione della sentenza (o del decreto di estinzione) che abbia definito il grado del giudizio.

Del resto il diritto ad un equo processo ha sempre rilevanza strumentale rispetto alla posizione giuridica azionata, ma - qualora la stessa risulti infondata - dalla mera proposizione di un giudizio la parte non può ottenere utilità che contrastino con le statuizioni del provvedimento impugnato, di cui non sia stata rilevata l’illegittimità in sede giurisdizionale.

Rilevano pertanto due ipotesi in cui il quesito posto all’adunanza plenaria ha esito differente.

Caso 1

Se prima della pronuncia cautelare il termine di ripristino volontario è già decorso la legge ha previsto un ‘automatico effetto acquisitivo’, che non viene meno se – dopo la scadenza del termine di novanta giorni – vi è un provvedimento del giudice amministrativo (un decreto, una ordinanza o una sentenza), che poi diventi giuridicamente irrilevante a seguito della statuizione finale di reiezione del ricorso o di estinzione del giudizio, sulla quale si sia formato il giudicato.

Ne consegue che tutte le conseguenze derivanti dal mancato rispetto del termine di esecuzione volontaria rimangono intangibili.

Caso 2

Nella diversa ipotesi in cui il termine non sia invece ancora decorso, assume rilevanza giuridica una pronuncia cautelare del giudice amministrativo favorevole al ricorrente (poi caducata con la pronuncia su cui si è formato il giudicato), emessa prima della scadenza del termine di novanta giorni, fissato dall’articolo 31.

Secondo l’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, nessuna espressa disposizione di legge prevede casi in cui venga meno la fattispecie acquisitiva perfezionatasi col decorso del termine di novanta giorni, sicché, per il principio di legalità, non sono riscontrabili altre ipotesi, oltre quella – coerente con il principio sulla effettività della tutela – in cui l’ordine di demolizione o di ripristino sia stato definitivamente annullato, perdendo ogni sua rilevanza.

La legge generale sul procedimento amministrativo agli artt. 21-bis e 21-quater L 241/90, sancisce l’immediata efficacia ed esecutorietà del provvedimento amministrativo, se non diversamente disposto e la sospensione degli effetti del provvedimento resta nella disponibilità d’ufficio dell’Amministrazione.

La disciplina processuale, come strutturata dagli artt. 55 e segg. del c.p.a., attribuisce alla tutela cautelare una funzione meramente strumentale rispetto alla decisione di merito, sicché dalla stessa non possono derivare effetti ulteriori e diversi rispetto a quest’ultima.

Qualora si ritenesse che la pronuncia cautelare produca un effetto interruttivo sul termine di esecuzione volontaria, quest’ultima consentirebbe all’interessato di fruire di un vantaggio che va oltre al mantenimento della res adhuc integra.

Il principio di diritto

Ne consegue l’espressione del seguente principio di diritto:

“Il termine di novanta giorni, fissato dall’articolo 31, comma 3, del d.P.R. n. 380 del 2001 è sospeso dalla pronuncia cautelare o dalla sentenza di primo grado del giudice amministrativo favorevole al ricorrente e riprende a decorrere a seguito della comunicazione di un provvedimento giurisdizionale di segno contrario, fatta salva la verifica in concreto della esigibilità dell’esecuzione da parte dell’interessato nel tempo residuo e la sua possibilità di chiedere all’Amministrazione l’accertamento di conformità o la fissazione di un ulteriore congruo termine per ottemperare all’ordine”.

FAQ TECNICHE: Ripresa degli effetti di un ordine di demolizione dopo la sospensione cautelare | Ingenio

La presentazione del ricorso contro un ordine di demolizione sospende automaticamente i 90 giorni?
No. Il semplice ricorso al TAR non blocca gli effetti dell’ordinanza né il termine per demolire. La sospensione si verifica quando interviene una pronuncia cautelare o una sentenza di primo grado favorevole al privato, nei limiti chiariti dall’Adunanza plenaria.

Cosa accade se il giudice sospende l’ordine di demolizione prima della scadenza dei 90 giorni?
Il termine viene sospeso per effetto della pronuncia favorevole e riprende a decorrere quando viene comunicato un successivo provvedimento giudiziario di segno contrario. Si considera quindi il periodo già trascorso, proseguendo per il tempo residuo.

E se i 90 giorni sono già scaduti prima della sospensione giudiziale?
In questo caso l’acquisizione gratuita prevista dall’art. 31 DPR 380/2001 si è già perfezionata. Una successiva pronuncia cautelare o di primo grado favorevole non può cancellare automaticamente gli effetti acquisitivi già maturati.

Una sentenza di secondo grado sfavorevole al privato fa ripartire il termine da zero?
No. Se il termine era stato sospeso prima della sua scadenza, riprende a decorrere dopo la comunicazione della pronuncia contraria, ma soltanto per il periodo che rimaneva disponibile. Non si tratta quindi di un nuovo termine pieno di 90 giorni.

Il privato può chiedere un ulteriore termine per eseguire la demolizione?
Sì. Il principio di diritto lascia salva la possibilità di chiedere al Comune la fissazione di un ulteriore termine congruo per ottemperare all’ordine, verificando concretamente l’esigibilità dell’intervento nel tempo residuo. Resta inoltre possibile valutare l’accertamento di conformità, se ne ricorrono i presupposti.

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