Abusi in zona vincolata: tra demolizione obbligata e speranze di sanatoria col Salva Casa

Nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, qualsiasi intervento che modifichi lo stato dei luoghi richiede la preventiva autorizzazione paesaggistica, indipendentemente dal titolo edilizio necessario (permesso di costruire, SCIA o CILA). Una recente sentenza del TAR Salerno ribadisce il principio dell'"indifferenza del titolo", secondo cui l'assenza dell'autorizzazione comporta l'obbligo di demolizione. L'articolo analizza inoltre le novità introdotte dal Decreto Salva Casa, che consentono, in casi limitati di abusi minori, l'accesso alla sanatoria paesaggistica postuma.

Il principio di indifferenza del titolo abilitativo in zona vincolata

C'è speranza di evitare la demolizione per degli abusi edilizi realizzati in zona vincolata senza autorizzazione paesaggistica, se per questi era necessaria la SCIA e non serviva il permesso di costruire? Il Salva Casa può intervenire per 'regalarci' una sanatoria paesaggistica prima impossibile?

Domande sempre attuali, che esigono una risposta chiara: il Tar Salerno, nella sentenza 1057/2026, ricorda il principio di indifferenza del titolo abilitativo. Le regole del Testo Unico Edilizia per il ripristino dello stato dei luoghi nelle zone tutelate sono infatti piuttosto ferree, e un principio cardine è quello che dispone, indipendentemente dal tipo di opera, che sia 'maggiore' o 'minore' e quindi per la quale sia richiesto il permesso di costruire piuttosto che la SCIA o una semplice CILA, l'obbligo di richiedere e ottenere l'autorizzazione paesaggistica, in mancanza della quale scatta l'ordine di demolizione 'a prescindere' dal tipo di abuso.

Vedremo però poi che il Salva Casa, oggi, consente una chance di sanatoria.

Il caso: tettoie e soppalco abusivi

Tutto nasce dal ricorso di un privato contro l'ordinanza di demolizione emessa da un comune per la realizzazione di alcune opere senza autorizzazione paesaggistica in zona vincolata.

Nello specifico, si tratta di:

• a) realizzazione di una tettoia coperta da pannelli di lamiera coibentata occupante una superficie di m 15 per m 3.20 con un'altezza massima di m. 3.50 e minima di m. 3.00;
• b) realizzazione di una tettoia sorretta da elementi verticali in ferro a copertura del ballatoio ubicata nell'unità individuata nella particella n. 239 sub. 22;
• c) trasformazione in finestra in luogo del vano porta prospiciente il terrazzo, con spostamento a destra del muro di delimitazione del terrazzo e della suddetta finestra;
• d) trasformazione, in difformità alla Dia, del soppalco in solaio intermedio avente altezza minima di m. 2.00 e massima di m. 3.10, raggiungibile tramite una scala in muratura, ubicato nell'unità individuata nella particella n. 239 sub. 22, con rimozione al di sopra di esso della volta originaria e destinazione dell'ambiente ricavato a camera da letto;
• e) realizzazione ex novo, in difformità alla Dia, di un solaio con sostituzione del preesistente soppalco in legno con un solaio in latero-cemento;
• f) suddivisione del suddetto immobile, in difformità alla Dia, in due unità ottenute attraverso la chiusura di una porta di comunicazione interna.

La richiesta di sanzione pecuniaria al posto della demolizione

In relazione alle tettoie, il privato chiede l'applicazione di una sanzione pecuniaria alternativa, in quanto si tratta di opere di ridotte dimensioni ed hanno una finalità di riparo e protezione anche da agenti atmosferici dell'immobile cui accedono. Insomma, per questi interventi non serviva il permesso ma sarebbe bastata una SCIA/DIA.

Inoltre: "in ragione delle anzidette caratteristiche, le tettoie, così come anche le altre opere sub lettera c), d), e) ed f), sono urbanisticamente riconducibili alle opere di manutenzione straordinaria ex art. 3, co. 1°. lettera b), del D.P.R. 380/01 e pertanto, piuttosto che la sanzione estrema della demolizione, andava applicata ex artt. 22 e 37 del citato d.P.R., la sanzione pecuniaria".

Analoghe considerazioni si ritrovano, del resto, nella memoria conclusiva, prodotta in giudizio dai ricorrenti:

1. le tettoie contestate devono essere qualificate come opere pertinenziali leggere, riconducibili all’edilizia libera o alla manutenzione straordinaria soggetta a SCIA, secondo la normativa vigente (art. 6 d.P.R. 380/2001 e D.M. 2.3.2018) e la giurisprudenza amministrativa (TAR Campania 2019 n. 976; Cons. Stato 2017 n. 5867; TAR Calabria 2018 n. 729; TAR Lazio 2019 n. 117; TAR Salerno 2019 n. 1780; TAR Salerno 2017 n. 735), con conseguente inapplicabilità dell’art. 31;
2. le opere interne, i soppalchi/solai e le modeste modifiche di prospetto rientrano nella manutenzione straordinaria, ex art. 3, comma 1, lett. b), d.P.R. 380/2001, non nella ristrutturazione edilizia “maggiore”, e sarebbero, al più, soggette a SCIA ex art. 22, con applicazione, in caso di difetto di titolo, della sanzione pecuniaria ex art. 37, non della demolizione ex art. 31;
3. l’ordinanza è pertanto viziata per violazione e falsa applicazione degli artt. 3, 6, 10, 22, 31 e 37 d.P.R. 380/2001 e dell’art. 167 d.lgs. 42/2004, nonché per eccesso di potere sotto i profili del difetto di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento dei presupposti di fatto, sproporzione e irragionevolezza della sanzione demolitoria.

In zona vincolata, snza titolo, si demolisce di default: le regole

Dalla lettura del provvedimento - evidenzia il TAR - si ricava che la demolizione è stata ingiunta in difetto di idoneo titolo abilitativo, anche in relazione al vincolo paesaggistico ambientale ex lege 1497/39 gravante sull’intero territorio di detto Comune e visto il P.U.T. per la Penisola Sorrentino - Amalfitana .

Questa considerazione è determinante ai fini della risoluzione della controversia.

Infatti, si tratta di zona vincolata paesaggisticamente (Comune di Amalfi). Come affermato da svariate sentenze della giurisprudenza amministrativa, vige l'obbligo di adottare la demolizione per tutte le opere edificate siine titulo in area sottoposta a vincolo paesistico, a prescindere dal titolo edilizio astrattamente necessario ai fini della loro legittimazione:

• “In caso di vincolo paesaggistico, qualsiasi intervento idoneo ad alterare il pregresso stato dei luoghi deve essere preceduto da autorizzazione paesaggistica (con conseguente sanzione demolitoria in caso di titolo carente), e ciò anche quando trattasi di opere realizzabili mediante d.i.a; infatti, l'articolo 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 impone di adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano comunque costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico a prescindere dalla classificazione degli abusi valevole nel diverso contesto dei titoli edilizi” (T.A.R. Campania – Napoli, Sez. V, 7/01/2025, n. 135);
• “I provvedimenti che ingiungono la demolizione di opere abusive in area soggetta a vincolo paesaggistico in base all'art. 27 del d.P.R. n. 380 del 2001 presuppongono puramente e semplicemente l'inizio o il completamento di opere abusive in area vincolata senza il pertinente titolo. Essi, pertanto, prescindono dalla natura dell'intervento, nel senso che possono essere adottati anche a fronte di opere soggette non già al permesso di costruire, bensì a d.i.a. (in seguito s.c.i.a.)” (T.A.R. Campania – Salerno, Sez. I, 23/11/2023, n. 2714);
• “La realizzazione di qualsiasi manufatto in una zona coperta da vincolo paesaggistico altera il pregresso stato dei luoghi e deve essere preceduta da autorizzazione paesaggistica. Ne deriva che l'amministrazione è obbligata ad adottare un provvedimento di demolizione per tutte le opere che siano comunque costruite senza titolo in aree sottoposte a vincolo paesistico a prescindere dalla classificazione degli abusi valevole nel diverso contesto dei titoli edilizi” (Consiglio di Stato, Sez. VII, 2/04/2024, n. 2990).

Ancora: Gli interventi edilizi ricadenti in zona assoggettata a vincolo paesaggistico e comportanti un'alterazione dell'aspetto esteriore dell'immobile sono sempre assoggettati alla previa acquisizione dell'autorizzazione paesaggistica. Di conseguenza, quand'anche le opere realizzate fossero pertinenziali o precarie e quindi assentibili con mera d.i.a., l'applicazione della sanzione demolitoria è comunque doverosa ove non sia stata ottenuta la necessaria autorizzazione paesistica.

Tettoie abusive in zona vincolata: il riferimento specifico

Quanto in particolare alle tettoie, viene richiamata la sentenza del T.A.R. Lombardia – Milano, Sez. IV, 30/04/2024, n. 1308: “È illegittima la realizzazione di una tettoia in assenza del preventivo rilascio di autorizzazione paesaggistica in quanto le opere realizzate senza autorizzazione all'interno di un territorio protetto, anche se astrattamente riconducibili al concetto di pertinenza, debbono comunque sottostare alle misure ripristinatorie e di reintegro ambientale di cui agli artt. 167 e 181 d. lgs. n. 42/2004”.

Il Salva Casa può cambiare le carte in tavola?

Dobbiamo però ricordare, per completezza di informazione, che oggi le cose sono nettamente cambiate con l'avvento del Decreto Salva Casa: se siamo nel perimetro temporale giusto (cioè dopo il 30 luglio 2024), è possibile ottenere una sanatoria paesaggistica postuma allorquando si tratti di abusi minori, cioè parziale difformità da permesso o SCIA, assenza di SCIA, variazioni essenziali, e che le opere risultino compatibili con i vincoli.

Il nuovo regime introdotto dal Salva Casa prevede che gli abusi edilizi corrispondenti a parziali difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA, assenza o difformità dalla SCIA e variazioni essenziali ex art.32 TUE, per ottenere la regolarizzazione, debbano essere conformi ai requisiti prescritti dalla disciplina edilizia (NTC, regolamenti edilizi, normativa antisismica) vigente al momento della realizzazione e alla disciplina urbanistica (strumenti urbanistici comunali) vigente al momento della presentazione della domanda.

Si è quindi superato il concetto di doppia conformità sincrona (quella che richiede il DL 69/2024 è asincrona).

C'è una notevole semplificazione, inoltre, per quanto riguarda le autorizzazione paesaggistiche 'postume'. L'articolo 36-bis del DPR 380/2001 consente infatti la sanatoria paesaggistica anche per opere con aumento di volume, purché si tratti di difformità parziali e le opere risultino compatibili con i vincoli.

La Soprintendenza deve valutare nel merito la compatibilità paesaggistica, senza preclusioni assolute basate sul solo incremento volumetrico.

Insomma, non per tutte le opere, ma solo per quelle in parziale difformità, sempre che si rientri nelle tempistiche di vigenza del Salva Casa (ma, come sappiamo, si può sempre presentare un'istanza anche 'ex-post'), una speranza c'è.

Questi interventi richiedevano davvero una semplice SCIA?

E' evidente che, traslando l'ipotesi 'salvifica' del Salva Casa al nostro caso, diventi determinante il tipo di titolo abilitativo necessario per i sopracitati abusi.

Secondo il Tar, la giurisprudenza univocamente afferma la necessità di una considerazione unitaria, piuttosto che atomistica, dovendosi valutare, quindi, la trasformazione dei luoghi – sotto il profilo urbanistico edilizio – recata nel loro complesso dalle opere, attinte da sanzione demolitoria (ex multis, cfr. T.A.R. Lombardia – Brescia, n. 730 del 2024). Cfr. anche – da ultimo, Consiglio di Stato, Sez. II, 4/02/2026, n. 939: “La valutazione dell'abuso edilizio presuppone, tendenzialmente, una visione complessiva e non atomistica dell'intervento, giacché il pregiudizio recato al regolare assetto del territorio deriva non dal singolo intervento, ma dall'insieme delle opere realizzate nel loro contestuale impatto edilizio; ne consegue che, nel rispetto del principio costituzionale di buon andamento, l'amministrazione comunale deve esaminare contestualmente l'intervento abusivamente realizzato, e ciò al fine precipuo di contrastare eventuali artificiose frammentazioni che, in luogo di una corretta qualificazione unitaria dell'abuso e di una conseguente identificazione unitaria del titolo edilizio che sarebbe stato necessario o che può, se del caso, essere rilasciato, prospettino una scomposizione virtuale dell'intervento”.

Insomma, per queste tettoie, solai e soppalchi la SCIA non bastava. Sarebbe probabilmente decaduta, quindi, anche un'eventuale istanza di sanatoria semplificata presentata in base alle novità del Salva Casa. Ma questa, come abbiamo visto, è un'altra storia...

FAQ TECNICHE: Abusi edilizi in zona vincolata e sanatoria paesaggistica Salva Casa | Ingenio

L'autorizzazione paesaggistica è necessaria anche per opere realizzabili con SCIA?
Sì. In presenza di un vincolo paesaggistico, ogni intervento che alteri l'aspetto esteriore dell'immobile deve essere preventivamente autorizzato sotto il profilo paesaggistico. L'obbligo sussiste indipendentemente dal fatto che, sul piano edilizio, l'opera sia soggetta a SCIA, CILA o permesso di costruire.

Perché nelle aree vincolate si parla di "indifferenza del titolo edilizio"?
Perché la sanzione demolitoria prevista dall'art. 27 del DPR 380/2001 non dipende dalla tipologia del titolo edilizio richiesto, ma dalla mancanza dell'autorizzazione paesaggistica. Anche opere pertinenziali o di modesta entità possono essere demolite se realizzate senza il necessario assenso paesaggistico.

Il Decreto Salva Casa consente sempre la sanatoria degli abusi paesaggistici?
No. Il DL 69/2024 introduce una possibilità di sanatoria paesaggistica postuma soltanto per specifiche categorie di abusi minori, come parziali difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA, assenza di SCIA e variazioni essenziali, purché ricorrano tutti i requisiti previsti dalla nuova disciplina e sia accertata la compatibilità paesaggistica.

Le tettoie e le opere pertinenziali evitano automaticamente la demolizione?
No. La giurisprudenza è costante nel ritenere che anche tettoie, pertinenze e manufatti di limitata consistenza, se realizzati in area vincolata senza preventiva autorizzazione paesaggistica, siano soggetti alle misure ripristinatorie, a prescindere dalla loro qualificazione edilizia.

Come deve essere valutato un insieme di opere abusive ai fini della sanatoria?
Secondo il consolidato orientamento giurisprudenziale, il Comune deve esaminare l'intervento nel suo complesso e non frammentare artificialmente le singole opere. La qualificazione unitaria dell'abuso consente di individuare correttamente il titolo edilizio necessario e di verificare l'eventuale applicabilità delle procedure di regolarizzazione previste dal Testo Unico Edilizia e dal Decreto Salva Casa.

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