Accorpamento locali con cambio d'uso: CILA, SCIA o permesso?

Non tutti i mutamenti di destinazione d'uso si possono eseguire con la SCIA anche dopo l'entrata in vigore del DL 69/2024 (legge 105/2024, dal 27 luglio dello stesso anno), che ha liberalizzato i cambi d'uso ponendo, come condizione per la semplificazione, non la tipologia del passaggio ma le caratteristiche dell'intervento 'abbinato'.

In pratica oggi, anche in presenza di mutamento d'uso rilevante (cioè all'interno della stessa categoria con opere edilizie o tra categorie non omogenee, ad esempio da commerciale a residenziale), è possibile procedere al cambio con una semplice SCIA qualora gli interventi collegati al mutamento siano assentibili con CILA o SCIA o qualora non vi siano proprio interventi. Diversamente, serve il permesso se i lavori contestuali al mutamento sono assentibili con quel titolo abilitativo.

Prima del 27 luglio 2024, le cose erano molto diverse ma bisogna evidenziare bene che per certi tipi di cambi d'uso, collegati a interventi al 'limite' come quelli descritti nella sentenza 135/2026 del Tar Campania, bisogna valutare con certezza assoluta se c'è aumento della volumetria o meno.

Il caso: da unità immobiliari a pizzeria ristorante con accorpamento

Il ricorrente è proprietario di un ristorante/pizzeria che è il risultato della fusione di tre unità immobiliari poste al piano terra.

La fusione delle particelle è stata effettuata all'esito di lavori realizzati previa CILA, con cui il ricorrente comunicava al Comune la demolizione di due muri di chiusura degli antichi vani di passaggio esistenti (aventi dimensione pari a mt. 0.90 x 2.20) effettuate senza opere strutturali.

Il comune contestando l’insufficienza del titolo edilizio presentato, poiché le opere di accorpamento realizzate sarebbero qualificabili come ristrutturazione edilizia, ha ingiunto al ricorrente la demolizione delle opere ai sensi dell'art. 33 del citato D.P.R. 380/2001.

Secondo il ricorrente, l'accorpamento e la diversa distribuzione degli ambienti interni dell’immobile non sarebbero qualificabili come intervento di ristrutturazione “pesante”, necessitante di permesso di costruire, non avendo comportato variazioni della volumetria, o della superficie dell'immobile, ma sarebbe riconducibile ad un intervento di manutenzione straordinaria ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. b) del D.P.R. 380/01.

E' utile rimarcare che le regole da applicare a questo caso sono quelle precedenti alle novità introdotte sui cambi d'uso dal Decreto Salva Casa, ma è altrettanto utile ricordare anche cosa sarebbe successo in vigenza di DL 69/2024.

Prima del Salva Casa: cambio d'uso rilevante solo col permesso

Secondo il Tar Napoli, l’intervento realizzato da parte ricorrente necessita di permesso di costruire. Esso, infatti, come risulta dalla lettura della relazione tecnica allegata alla CILA, non è limitato all’accorpamento di unità immobiliari, ma ha determinato la modifica di destinazione d’uso delle unità accorpate al locale ristorante.

È, dunque, chiaro che l’intento di parte ricorrente fosse quello di modificare la destinazione d’uso delle unità immobiliari accorpate, catastalmente risultanti come destinate ad abitazione (A5 e A6).

Non risulta, invece, in alcun modo provata la legittima pregressa destinazione commerciale, sì che l’intervento va qualificato come modifica di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante (da residenziale a commerciale).

In base all’art. 3, comma 1, lett. b) D.P.R. 380/2001, nella formulazione vigente ratione temporis, infatti, sono interventi di manutenzione straordinaria, tra gli altri, “quelli consistenti nel frazionamento o accorpamento delle unità immobiliari con esecuzione di opere anche se comportanti la variazione delle superfici delle singole unità immobiliari nonché del carico urbanistico purché non sia modificata la volumetria complessiva degli edifici e si mantenga l'originaria destinazione di uso.”.

Sono, invece, compresi tra gli interventi di ristrutturazione, ai sensi dell’art. 3, comma 1, lett. d) D.P.R. 380/2001 (nella formulazione vigente ratione temporis): “gli interventi rivolti a trasformare gli organismi edilizi mediante un insieme sistematico di opere che possono portare ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente.”. Per essi, ai sensi dell’art. 10, comma 1, lett. c) del D.P.R. 380/2001, è richiesto il permesso di costruire laddove “portino ad un organismo edilizio in tutto o in parte diverso dal precedente, nei casi in cui comportino anche modifiche della volumetria complessiva degli edifici ovvero che, limitatamente agli immobili compresi nelle zone omogenee A, comportino mutamenti della destinazione d'uso”.

Accorpamento di unità immobiliari con cambio d'uso: non si scappa dal permesso?

Insomma, l'intervento di accorpamento di unità immobiliari con modifica di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante di un immobile sito in z.t.o. A, dunque, avrebbe dovuto essere autorizzato mediante il rilascio di un permesso di costruire (cfr. Cons. Stato, Sez. II, 03/11/2023, n. 9547 “In materia urbanistico-edilizia, il cambio di destinazione d'uso di un manufatto preesistente non richiede alcun titolo abilitativo unicamente nel caso in cui si realizzi fra categorie omogenee; diversamente, qualora tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee integra una modificazione edilizia, con effetti che incidono sul carico urbanistico ed è quindi soggetta a permesso di costruire.”).

Per tale ragione, la sanzione irrogata non è illegittima sotto tale aspetto (art. 33 D.P.R. 380/2001 “1. Gli interventi e le opere di ristrutturazione edilizia di cui all'articolo 10, comma 1, eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità da esso, sono rimossi ovvero demoliti e gli edifici sono resi conformi alle prescrizioni degli strumenti urbanistico-edilizi entro il congruo termine stabilito dal dirigente o dal responsabile del competente ufficio comunale con propria ordinanza, decorso il quale l'ordinanza stessa è eseguita a cura del comune e a spese dei responsabili dell'abuso.”).

Dopo il Salva Casa: c'è speranza di SCIA?

Oggi, in virtù delle novità apportate dal DL 69/2024 al TU Edilizia, un mutamento d'uso 'segue' il suo titolo edilizio: tradotto, l'art. 23 ter comma 1 quinquies del Testo Unico Edilizia richiede, comunque, un titolo edilizio coerente con le opere attraverso le quali tale mutamento è stato realizzato.

In pratica, è sempre possibile il cambio di destinazione d’uso, anche con opere, tra categorie funzionali diverse (ad eccezione di quella rurale (categoria d)), di una singola unità immobiliare ubicata in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) previste dall’art. 2 del D.M. 1444/1968.

Qui bisogna quindi valutare bene se l'accorpamento dei locali ha aumentato la volumetria utile o meno: se la risposta è negativa - come parrebbe dai rilievi - allora questo caso, proiettato ai giorni nostri, rientrerebbe nelle potenziali semplificazioni del Salva Casa che consentono di poter procedere con la SCIA per mutamenti d'uso tra categorie non omogenee (come nel caso di specie, da residenziale a commerciale) e con opere minimali, cioè assentibili con CILA/SCIA.

Accorpamento di locali con cambio d'uso: FAQ tecniche

Prima del DL Salva Casa, quale titolo edilizio era richiesto per l’accorpamento di unità immobiliari con cambio d’uso rilevante?
Prima dell’entrata in vigore del DL 69/2024, l’accorpamento di unità immobiliari accompagnato da un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante era consentito esclusivamente mediante permesso di costruire, anche in assenza di aumento di volumetria.

Dopo il DL Salva Casa è sempre possibile usare la SCIA per i cambi di destinazione d’uso?
No, non tutti i cambi d’uso possono essere realizzati con SCIA. La semplificazione introdotta dal DL 69/2024 non dipende più dal tipo di passaggio funzionale, ma dalle caratteristiche delle opere edilizie collegate al mutamento.

Quando oggi il cambio di destinazione d’uso può essere effettuato con SCIA?
Il cambio d’uso, anche tra categorie funzionali non omogenee (ad esempio da residenziale a commerciale), può avvenire con SCIA se le opere collegate sono assentibili con CILA o SCIA, oppure se il mutamento avviene senza opere edilizie.

Nel caso dell’accorpamento di locali destinati a ristorante, perché il Comune ha richiesto il permesso di costruire?
Perché l’intervento non si è limitato alla fusione delle unità immobiliari, ma ha comportato anche un cambio di destinazione d’uso da residenziale a commerciale, qualificato come urbanisticamente rilevante e quindi riconducibile alla ristrutturazione edilizia “pesante”.

Cosa ha stabilito la giurisprudenza sul caso esaminato dal TAR Campania?
Il giudice ha ritenuto legittima la richiesta del permesso di costruire, chiarendo che, secondo la normativa vigente all’epoca dei fatti, l’accorpamento con cambio d’uso rilevante non poteva essere qualificato come semplice manutenzione straordinaria, anche in assenza di aumento di volumetria.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO