Cambio destinazione d'uso da abitazione a ufficio: col Salva Casa ok alla SCIA

Chi l'ha detto che per passare da abitazione a ufficio, anche con opere edilizie, sia sempre necessario il permesso di costruire?

Oggi, in vigenza di Salva Casa (dal 30 luglio 2024), le regole dei mutamenti d'uso, anche rilevanti - cioè tra categorie non omogenee - sono cambiate in maniera sostanziale, tanto che effettuare un cambio di destinazione d'uso può risultare veramente semplice e assentibile con una semplice SCIA, allorquando ricorrano le condizioni specificate nel DL 69/2024 e non ci siano, in contemporanea, disposizioni diverse dettate dai regolamenti locali, che possono sempre contenere regole ad hoc.

In tal senso, la sentenza 9942/2025 del Consiglio di Stato è interessante perché ci permette di capire le differenze tra la 'vecchia' normativa precedente all'entrata in vigore del DL 69/2024 e le semplificazioni apportate dal DL Salva Casa in materia di cambi di destinazione d'uso.

Tra l'altro, c'è da sottolineare come il TAR Puglia, nella sentenza 553/2025, abbia affermato come le nuove norme del DL 69/2024 prevalgano sulle previsioni urbanistiche previgenti, introducendo criteri oggettivi per valutare la compatibilità degli interventi.

Le nuove regole del Decreto Salva Casa

Prima di vedere il caso specifico, ricordiamo che il Decreto Salva Casa ha modificato l'art. 23-ter T.U. Edilizia, prevedendo al comma 1-quinquies che per i mutamenti di destinazione d'uso senza opere, anche tra aree non omogenee (quindi verticali) sia richiesta la SCIA ex art. 19 L. 241/90.

Ma attenzione: oggi i cambi d’uso sono sempre ammessi, anche tra diverse categorie funzionali (ad es., da abitazione a ufficio, come nel caso di specie) e anche se accompagnati da opere edilizie, purché siano rispettate alcune condizioni.

Riassumendo: può bastare la SCIA (evitando il permesso di costruire) se gli interventi edilizi previsti sono realizzabili con semplice CILA, con la SCIA o in edilizia libera (ma anche quando non sia prevista alcuna opera edilizia).

Quindi: prima del DL 69/2024, qualsiasi cambio d'uso con opere o senza, tra categorie funzionali differenti, richiedeva il permesso di costruire, indipendentemente dalla portata dell'intervento.

Oggi i cambi d'uso senza opere tra categorie funzionali diverse - sempre che il comune non preveda diversamente con apposito regolamento, ma questo deve essere 'successivo' all'entrata in vigore del DL Salva Casa - si effettuano con semplice SCIA.

Il caso: da abitazione a ufficio con opere (ma quali?)

Il caso della sentenza che esaminiamo oggi si riferisce a un periodo precedente all'entrata in vigore del DL Salva Casa, per cui fa riferimento alle vecchie regole dell'art.23-ter del dpr 380/2001.

Si tratta di una ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso da abitazione ad ufficio, per la quale il comune aveva ordinato la demolizione. Il TAR competente aveva poi respinto il ricorso del proprietario, secondo cui l'ordine di demolizione era illegittimo, in quanto riferito a semplici opere interne che non hanno modificato la struttura, né la destinazione del fabbricato, da sempre destinato ad uffici. Si evidenzia che l’opera esiste da decenni e che l’ordinanza è stata emessa a distanza di molti anni dall’accertamento dell’abuso, circostanza che ha generato un legittimo affidamento del privato sulla stabilità della situazione.

L’appellante prospetta che in simili casi l’amministrazione non possa limitarsi a richiamare il mero ripristino della legalità, ma debba motivare in modo rafforzato, comparando l’interesse pubblico con il sacrificio imposto al privato.

Inoltre, da un altro punto di vista, l’appellante ritiene che l’intervento contestato non costituisce una nuova costruzione, né una ristrutturazione edilizia con cambio di destinazione d’uso da abitazione a ufficio, come affermato dal Comune, bensì una ristrutturazione interna conservativa o manutenzione straordinaria pesante.

Chi deve provare la pregressa destinazione d'uso?

Palazzo Spada respinge il ricorso evidenziando come le censure svolte da parte appellante sono comunque infondate, dovendosi integralmente confermare le valutazioni svolte dal Tar, che ha fatto corretta applicazione dei principi espressi dalla giurisprudenza in materia.

In primis, infatti, non sussiste la prova della precedente destinazione dell’unità immobiliare, per cui le opere, secondo l’appellante, sarebbero consistite in “semplici opere interne, non comportanti modifiche della struttura, né della destinazione del fabbricato”.

Infatti, è la parte appellante a dover provare, attraverso un adeguato titolo edilizio, la pregressa legittima destinazione dell’immobile (Cons. St., sez. II, 04/01/2021, n. 80: “spetta a colui che ha commesso l’abuso edilizio l’onere di provare la data di realizzazione e la consistenza originaria dell’immobile abusivo, in quanto solo l’interessato può fornire inconfutabili atti, documenti ed elementi probatori che possano radicare la ragionevole certezza dell’epoca di realizzazione di un manufatto; in mancanza di tali prove, l’Amministrazione può negare la sanatoria dell’abuso, rimanendo integro il suo dovere di irrogare la sanzione demolitoria, mentre nel caso in cui il diretto interessato fornisca la prova suddetta, l’onere della prova contraria viene trasferito in capo all’amministrazione”).

Del resto, si osserva che anche dagli atti relativi al procedimento di sanatoria emerge la sussistenza del cambio di destinazione d’uso “da abitazione ad ufficio” ed in tale senso era diretta l’istanza di accertamento di conformità.

Cambio d'uso tra categorie funzionali diverse: prima del Salva Casa permesso obbligatorio

Quindi, il TAR ha correttamente ritenuto che l’abuso integra un cambio di uso urbanisticamente rilevante tra due diverse categorie funzionali (art. 23-ter, comma 1, lett. a) e c) del d.P.R. 380/2001), che come tale richiede il previo rilascio del titolo abilitativo, in quanto idoneo ad incidere sul carico urbanistico dell’area (cfr. Consiglio di Stato 25/09/2017, n. 4469). Nello specifico, deve ritenersi che un immobile destinato ad attività professionale presuppone un traffico di persone e la necessità di servizi e, quindi, di “carico urbanistico” superiore a quello di una semplice abitazione (cfr. Consiglio Stato sent. n. 6562/18 del 20.11.2018).

Inoltre, vista la prospettazione di parte appellane, si rileva che anche successivamente alla riforma introdotta dal d.l. 76 del 2020, le modifiche di destinazione d’uso che possono conseguire agli interventi riconducibili al concetto di manutenzione straordinaria sono solo quelle tra categorie urbanistiche omogenee, tale essendo l’inequivoco significato della dicitura “urbanisticamente rilevanti” e “non implicanti aumento del carico urbanistico” previsto dall’art. 3, comma 1, lett. b), del d.P.R. n. 380 del 2001, anche nella sua attuale formulazione (cfr. Cons. St. 24 aprile 2023, n. 4110).

Il Consiglio di Stato segnala inoltre che - e qui c'è la discontinuità tra le norme precedenti e quelle introdotte del Salva Casa - la giurisprudenza ha ulteriormente precisato che la Segnalazione Certificata di Inizio Attività (S.C.I.A.) non è idonea a legittimare il mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionalmente autonome.

Per tali modifiche è necessario il rilascio di un permesso di costruire, come richiesto dall'art. 23-ter del D.P.R. n. 380/2001 (cfr. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 13/01/2025, n. 182. Cons. Stato, Sez. IV, Sentenza, 13/01/2025, n. 181).

Da abitazione a ufficio senza opere rilevanti: ok alla SCIA!

Come abbiamo visto sopra, il Salva Casa ha cambiato le carte in tavola.

Quindi, in definitiva, con le regole in vigore oggi:

• in caso di cambio d'uso senza opere, anche tra categorie funzionali diverse, si può procedere con la SCIA (Segnalazione Certificata di Inizio Attività);
• se i lavori sono assentibili con CILA o SCIA, quindi non impattano su struttura o volumetria, basta la SCIA;
• negli altri casi, si applica il titolo edilizio previsto per le opere da eseguire: se si va oltre la CILA, si torna al permesso di costruire.

Traslato sul nostro caso, il cambio da ufficio a sportello bancario non pare abbia comportato modifiche di volume, superficie o sagoma, ma solo adeguamenti funzionali degli impianti e rifiniture interne, pienamente conformi agli strumenti urbanistici e al regolamento edilizio vigente.

Interventi di modesta entità, consistenti in modifiche interne senza alterazioni strutturali, rientrano infatti nel regime della ristrutturazione conservativa o della manutenzione straordinaria, talvolta soggetti a semplice comunicazione di inizio lavori (CILA), e non richiedono permesso di costruire.

In tal senso, quindi, se si applicassero le regole del Salva Casa, si potrebbe procedere con SCIA!