Chiusura lastrico solare: SCIA o permesso? In zona vincolata si demolisce a prescindere

In una recente sentenza, il Tar Lazio ribadisce che, nelle aree sottoposte a vincolo paesaggistico, la preventiva autorizzazione paesaggistica costituisce un presupposto imprescindibile per la legittimità degli interventi edilizi. L'articolo analizza il caso della chiusura di un lastrico solare e del cambio di destinazione d'uso di un piano servizi in abitazione, evidenziando come, in assenza dell'autorizzazione prevista dall'art. 146 del d.lgs. 42/2004, la demolizione sia obbligatoria, indipendentemente dal titolo edilizio astrattamente richiesto (SCIA o permesso di costruire).

Tra cambi d'uso e principio di indifferenza del titolo abilitativo in zona vincolata

Se è vero che il Decreto Salva Casa ha semplificato e allargato le maglie dei cambi di destinazione d'uso, collegandone il titolo abilitativo necessario alla tipologia di intervento contestuale al mutamento, e aldilà della rilevanza dello stesso (cioè tra stesse categorie o tra categorie differenti), è altrettanto vero che le regole per gli interventi edilizi nelle zone paesaggisticamente vincolate sono molto più stringenti rispetto quelle vigenti nelle zone non sottoposte a tutela.

C'è un principio, quello dell'indifferenza del titolo abilitativo in zona vincolata, che viene richiamato ancora una volta in una sentenza molto interessante (la n. 12729/2026 del Tar Lazio) perché riferita ad un intervento gettonatissimo in Italia, la chiusura del lastrico solare con cambio di destinazione d'uso.

Il caso: trasformazione a residenziale e chiusura lastrico solare

Il tutto inizia con l'ordinanza di demolizione ingiunta da un comune per alcune opere abusive realizzate in un immobile:

• “il piano servizi sito al piano 5 copertura è stato trasformato in residenziale, camera da letto e bagno, foto (1-2-3-4)”;
• “sul lastrico solare è stata realizzata una struttura in alluminio e vetri ad uso soggiorno cucina con dimensioni di circa m 6.45 per 3.80, con altezza media di circa m. 2,70, che sviluppa una superficie utile di circa mq 24,51 (foto 5-6-7-8). Si è rilevato, inoltre, il posizionamento di armadi esterni dimensioni di circa m 0,90 x 3,90 (foto 9) e lavabo esterno in muratura di dimensioni circa 0,90 x 1,50 (foto 10).

La ricorrente sostiene che non sia stato compiuto alcun mutamento di destinazione d’uso del piano servizi e che la chiusura del lastrico solare non necessiterebbe di alcun titolo edilizio.

Mancato preavviso? L'ordine di demolizione è vincolato

In primis, il Tar evidenzia che dalla documentazione prodotta in giudizio dalla stessa ricorrente - e come comprovato dalla proposizione del ricorso, con l’articolazione di puntuali motivi di censura - risulta la piena conoscenza in capo alla medesima del contenuto del provvedimento impugnato.

Parimenti infondato è il secondo motivo di ricorso, alla luce del pacifico orientamento giurisprudenziale secondo cui “L’ordine di demolizione di un abuso edilizio costituisce un atto dovuto e vincolato e, in quanto tale, il mancato avviso ex art. 7 della L. n. 241/1990 non può assumere rilievo qualora sia palese che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato, trattandosi di una misura sanzionatoria per l’accertamento dell’inosservanza di disposizioni urbanistiche secondo un procedimento di natura vincolata precisamente ordinato dal legislatore e rigidamente disciplinato dalla legge” (Consiglio di Stato sez. II, 2 febbraio 2026, n. 829).

Cambio d'uso del piano servizi in abitativo: quale titolo abilitativo?

Quanto al contestato mutamento di destinazione d’uso del piano servizi in abitativo, secondo consolidato orientamento giurisprudenziale, dal quale il Collegio non ha motivo di discostarsi:

• “il mutamento della destinazione d’uso tra categorie funzionali ontologicamente diverse, anche senza opere edilizie, ove realizzato senza permesso di costruire, è sanzionabile con la misura ripristinatoria, poiché integra una vera e propria modificazione edilizia che, incidendo sul carico urbanistico, necessita di un previo permesso di costruire, non assumendo rilevanza l’avvenuta esecuzione di opere (cfr. Cons. St., sez. VI, n. 5593 del 5.7.2022)” (T.A.R. Roma Lazio sez. I, 23 gennaio 2026, n. 1436);
• nello specifico, “i locali accessori e le unità a uso residenziale appartengono a categorie edilizie non omogenee (e come tali autonome) con la conseguente necessità del rilascio di un permesso di costruire affinché i primi possano essere utilizzati per finalità residenziale; una modifica di tal genere incide, infatti, sul carico urbanistico e, quindi, sul calcolo degli standard urbanistici, che devono essere conseguentemente adeguati alla maggiore pressione antropica che si determina in conseguenza della maggiore superficie residenziale e dell’incremento dei volumi utilizzabili a fini abitativi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, 5 luglio 2023, n. 6572; cfr. anche T.A.R. Campania, Napoli, sez. III, 7 agosto 2024, n. 4582; T.A.R. Campania, Salerno, sez. II, 2 dicembre 2024, n. 2336)” (T.A.R. Catania Sicilia sez. I, 29 aprile 2025, n. 1427).

Nel caso di specie, dalla documentazione fotografica in atti, emerge che il quinto piano dell’immobile di proprietà della ricorrente costituisce un volume potenzialmente abitabile (Cons. Stato, sez. VI, 26 marzo 2021, n. 2563), destinato a non avere una mera funzione accessoria o pertinenziale (urbanisticamente neutra), ma una chiara funzione abitativa, con la conseguente necessità di verifica della capacità della struttura di supportare il nuovo carico (Cons. Stato, sez. IV, 24 aprile 2023, n. 4136).

Sappiamo che il Salva Casa ha 'sdoganato' anche questo tipo di cambi d'uso: occorre, qualora il caso venga valutato con le nuove regole, valutare bene quale titolo abilitativo (SCIA, permesso, CILA?) sia necessario per effettuare questo mutamento, perché proprio quel titolo - indipendentemente dal fatto che si tratta di passaggio ad una categoria differente - sarà quello 'giusto'.

Chiusura lastrico solare: basta una SCIA?

Anche la chiusura del lastrico solare, con la sua destinazione a soggiorno-cucina, consiste in un nuovo volume, che ha modificato la destinazione d’uso del terrazzo (da spazio aperto accessorio a locale autonomamente abitabile) in via permanente (cfr. T.A.R. Palermo Sicilia sez. III, 21 novembre 2025, n. 2574).

Lo stesso discorso fatto sopra vale quindi anche in questo caso: se l'intervento è assentibile con SCIA, ok al cambio d'uso con la segnalazione certificata di inizio attività; se serve il permesso, ok solo con quello.

Cambio destinazione d'uso: le regole definitive dopo il Salva Casa

Approfondimento a firma di Nicola Furcolo sul cambio di destinazione d'uso e le semplificazioni alla luce delle novità introdotte dal DL 69/2024 (legge 105/2024)

Scopri tutto su Ingenio!

Zone vincolate: il titolo abilitativo è ininfluente

Ma ogni caso, è incontestato che le opere di cui è stata ingiunta la demolizione ricadono in zona soggetta a vincolo paesaggistico.

Secondo condiviso orientamento giurisprudenziale, “ove gli interventi edilizi ricadano in zona assoggettata a vincolo paesaggistico, stante l’alterazione dell’aspetto esteriore, gli stessi risultano soggetti alla previa acquisizione dell’autorizzazione paesaggistica, con la conseguenza che, quand’anche si ritenessero le opere pertinenziali o precarie e, quindi, assentibili con mera D.I.A. o SCIA, l’applicazione della sanzione demolitoria è, comunque, doverosa ove non sia stata ottenuta alcuna autorizzazione paesistica (questo Trib., sez. IV, 23 ottobre 2013, n. 4676, sez. VI, 2322/2018)” (T.A.R. Napoli, (Campania) sez. III, 13 maggio 2024, n. 3092).

In conseguenza, nel caso di specie, a prescindere dal titolo edilizio ritenuto più idoneo e corretto per gli interventi edilizi di cui è stata ordinata la demolizione (DIA o permesso di costruire), ciò che rileva è che siano state realizzate opere in zona vincolata, senza che sia stata ottenuta alcuna autorizzazione paesaggistica.

Siccome la ricorrente non dimostra di aver anche soltanto richiesto la suddetta autorizzazione, la demolizione è inevitabile.

FAQ TECNICHE: Abusi edilizi in zona vincolata e indifferenza del titolo abilitativo | Ingenio

1. La chiusura di un lastrico solare può essere realizzata con una semplice SCIA?
Dipende dalla tipologia dell'intervento e dagli effetti che produce. Se la chiusura determina la creazione di un nuovo volume abitabile o un cambio stabile di destinazione d'uso, occorre il titolo edilizio previsto dalla normativa. Tuttavia, nelle aree vincolate resta comunque indispensabile la preventiva autorizzazione paesaggistica.

Il cambio di destinazione d'uso da piano servizi ad abitazione richiede il permesso di costruire?
Secondo la consolidata giurisprudenza, il passaggio da locali accessori a uso residenziale comporta un mutamento tra categorie funzionali differenti, con incremento del carico urbanistico. Per questo motivo è normalmente richiesto il permesso di costruire, salvo l'applicazione delle specifiche regole introdotte dal Decreto Salva Casa.

Perché nelle zone vincolate è irrilevante stabilire se l'intervento richieda SCIA o permesso di costruire?
In presenza di vincolo paesaggistico prevale l'obbligo di acquisire preventivamente l'autorizzazione paesaggistica. Anche qualora l'intervento fosse astrattamente assentibile mediante SCIA o DIA, la sua realizzazione senza tale autorizzazione rende comunque legittima l'ordinanza di demolizione.

Il mancato preavviso di avvio del procedimento può rendere illegittimo l'ordine di demolizione?
No. L'ordinanza di demolizione è un atto vincolato, adottato a seguito dell'accertamento dell'abuso edilizio. La giurisprudenza ritiene che l'omissione della comunicazione di avvio del procedimento non incida sulla validità del provvedimento quando il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

Quali conseguenze comporta la mancata autorizzazione paesaggistica per opere realizzate in area vincolata? L'assenza dell'autorizzazione prevista dall'art. 146 del d.lgs. 42/2004 costituisce un autonomo motivo di illegittimità dell'intervento. Di conseguenza, anche qualora il titolo edilizio fosse corretto sotto il profilo urbanistico, il Comune è tenuto a disporre la demolizione delle opere eseguite senza il necessario assenso paesaggistico.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO