Codice dei contratti pubblici, il Correttivo del 2024 e le “buone pratiche”: un cambio di paradigma?

A Torino, il 17 aprile scorso, nella sede della Fondazione dell’Avvocatura torinese “Fulvio Croce”, si è tenuto il convegno “Il Codice dei contratti pubblici, il Correttivo del 2024 e le ‘buone pratiche’: un cambio di paradigma?” organizzato dall’Associazione Avvocati Amministrativisti del Piemonte insieme all’Ordine degli Ingegneri della Provincia di Torino.
Tra i relatori, l’ingegnere Lorenzo Buonomo, Vice Coordinatore della Commissione Lavori Pubblici dell’Ordine degli Ingegneri torinese, che ha illustrato la prima edizione dell’opuscolo “Buone Pratiche per la realizzazione di opere pubbliche nel rispetto del Codice Contratti Pubblici decreto legislativo 36/2023”.
Altro protagonista del convegno l’avvocato Marco Briccarello del Foro di Torino, nonché membro del Consiglio direttivo dell’Associazione Avvocati Amministrativisti del Piemonte, che ha tratto le conclusioni e fornisce spunti di riflessione a due anni dall’entrata in vigore del nuovo Codice.

Buone Pratiche per la realizzazione di opere pubbliche nel rispetto del Codice Contratti Pubblici decreto legislativo 36/2023

In apertura d’evento Lorenzo Buonomo ha ricordato l’avvocato Marco Casavecchia, raffinato giurista, ispiratore del Gruppo Interdisciplinare Codice Contratti Pubblici torinese che ha guidato fino al 22 ottobre 2022, allorché è mancato. Marco Casavecchia fu autore del “Diritto per architetti, geometri e ingegneri” pubblicato dalla UTET nel 1997, dopo l’emanazione della legge Merloni (L.109/1994).

Marco Casavecchia, per affrontare il corposo lavoro, sentì il bisogno di essere supportato da un gruppo di tecnici; Lorenzo Buonomo ebbe l’onore di far parte di quel gruppo dal quale nacque il GICCP torinese.

Dopo l’emanazione del Codice 36, in sinergia con la Commissione Lavori Pubblici dell’Ordine degli Ingegneri, il GICCP ha redatto un opuscolo per fornire consigli di “buone pratiche” indirizzato ai tecnici per aiutarli a districarsi in questo nuovo Codice molto complesso.

I temi trattati nella prima edizione sono solo alcuni di quelli che danno corpo alle problematiche con le quali gli attori del procedimento si misurano abitualmente; è intenzione dei promotori arricchire l’opuscolo sviluppando altri temi.

Per i tecnici non è facile stare dietro all’evoluzione della normativa.

Il grafico riportato in figura 1 indica il numero di leggi che sono state emanate a partire dall’Unità d’Italia.

Il grafico è costruito con dati ricavati dall’edizione 2003 del “Codice degli appalti pubblici e privati” pubblicato da Edilizia e Territorio de Il Sole 24 Ore.

Ogni barra verticale del grafico indica il numero di norme emanate in un quinquennio (Fig. 2).

Dopo il 2003 i dati sono estrapolati.

Negli anni ‘90 esplose tangentopoli. Per porre un freno alla corruzione dilagante fu emanata nel 1994 la legge Merloni; negli anni successivi la legge Merloni fu modificata tre volte; la Merloni disciplinava solo i lavori.
Nel 2006 il codice 163 ha allargato la disciplina anche ai servizi e le forniture.
Nel 2016 il Codice 163 fu sostituito da un Codice innovativo; il Codice 50 che non prevedeva il regolamento.

Il GICCP ha inviato lettere aperte al legislatore e promosso convegni per segnalare le criticità derivanti dalla mancanza del regolamento.
Nel 2023, come da molti auspicato, il Codice 50 è stato sostituito dal Codice 36.
C’è da sperare che ora ci sia un cambio di passo; che, pur con “correttivi”, la normativa si stabilizzi e la curva di figura 1 si appiattisca riprendendo l’andamento che ha avuto fino agli anni ’90.

Fino alla legge Merloni, per i lavori si applicava il Regio Decreto 350 del 1895.
Con quelle norme è stata ricostruita l’Italia distrutta dalla Seconda Guerra Mondiale.
I tecnici conoscevano a memoria il regolamento 350 che era composto da 120 articoli contenuto in 45 pagine di un libretto che si poteva tenere in tasca.

In quel libretto c’era tutto quello che occorreva: la legge del 1865, il Regio Decreto 350, le leggi del settore ed anche giurisprudenza.

Il codice 36 è formato da 229 articoli e 40 allegati; i 229 articoli sono composti da 1288 commi. Nel 2024 sono stati emanati due correttivi; il correttivo 101 è formato da 89 articoli; il correttivo 209 è formato da 97 articoli; ogni articolo dei correttivi modifica un articolo del codice 36.

Un testo coordinato è stato pubblicato dalla rivista De Jure – Giuffrè composto da 730 pagine.

Anche il Ministero delle Infrastrutture ha pubblicato un testo coordinato di 482 pagine.

Il Codice dei Contratti Pubblici incide molto sull’economia italiana perché disciplina più del 30% della spesa pubblica. Nel 2023 è stata di 872 miliardi di euro. Sempre nel 2023 la spesa per i contratti pubblici al di sopra di 40.000 euro è stata di 283 miliardi, pari al 32,4 % della spesa complessiva.

Solo sui lavori la spesa è stata di 99 miliardi, pari all’11% della spesa complessiva.

I dati sono ricavati dalla relazione annuale dell’ANAC presentata alla Camera dei deputati il 14 maggio 2024.

Gli attori del procedimento che gestiscono l’11 % della spesa pubblica sono gli amministratori degli enti pubblici che individuano le esigenze e trovano i finanziamenti; i funzionari delle stazioni appaltanti che traducono le esigenze in documenti tecnici e gestiscono l’intero procedimento; i professionisti che sviluppano il progetto, controllano i lavori e collaudano l’opera; gli imprenditori e i fornitori che la costruiscono.

Diversamente dai contratti per servizi e forniture, il procedimento nei lavori si sviluppa in quattro fasi: programmazione, progettazione, costruzione e messa in esercizio. Fasi tutte disciplinate dal Codice. Procedimento che ha inizio quando sorge l’esigenza, ad esempio, il bisogno di un nuovo edificio scolastico e si conclude con la messa in esercizio dell’opera, appunto l’edificio scolastico collaudato e utilizzabile (Fig. 4).

Sono i tecnici gli attori del procedimento che devono applicare il Codice. I tecnici durante il corso dei lavori come responsabili unici del progetto o come direttori dei lavori devono prendere decisioni rapide per non rallentare il cantiere; rallentamento che, tra l’altro, innescherebbe contenziosi con l’impresa.

I tecnici vanno in crisi quando viene introdotta una nuova normativa perché per applicarla devono prima studiarla e per studiarla hanno bisogno di tempo. Ad esempio, con questa nuova normativa, per il sub appalto si deve consultare contestualmente del codice 36 l’articolo 119, del correttivo 101 l’articolo 35, del correttivo 209 l’articolo 41. Per consultare il testo coordinato di De Jure si deve scorrere il documento fino all’articolo 119 che si trova a pagina 166; per consultare il testo coordinato del Ministero si deve andare a pagina 119.

Per facilitare la consultazione sarebbe utile che i testi coordinati abbiano l’indice che manca in entrambi.

Certamente nemmeno per gli avvocati è facile orientarsi in questo nuovo Codice. Gli avvocati, tuttavia, intervengono come consulenti per preparare i bandi di gara o per prevenire o gestire il contenzioso tra le parti; gli avvocati hanno tempi adeguati per studiare l’argomento specifico del potenziale contenzioso o del contendere.

Tempi che, nello svolgimento dell’attività professionale, i tecnici non hanno.

Il Codice 36 potrebbe essere più semplice; potrebbe limitare i rimandi sia interni al Codice sia ad altre leggi; Ignorantia legis non excusat è un principio giuridico valido per tutti i cittadini, quindi a maggior ragione valido per gli operatori del settore. I testi delle norme dovrebbero essere pensati in inglese e scritti in italiano.

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