Condono e trasformazione del terrazzo in abitazione: quando scatta l’ordine di demolizione?

Il TAR della Toscana ha affrontato un caso molto interessante inerente alla legittimità di un’ordinanza di demolizione emessa dal Comune per delle opere abusive realizzate per trasformare un terrazzo in locali abitativi.
Il ricorrente del caso, aveva impugnato sia la comunicazione di avvio del procedimento inerente alla demolizione sia la successiva ordinanza comunale di demolizione e ripristino dello stato dei luoghi. Il TAR ha dichiarato inammissibile il ricorso perché di fatto rivolto contro un atto confermativo del vecchio diniego di condono del 1995, ormai definitivo, ribadendo che l’ordinanza di demolizione è un atto vincolato della pubblica amministrazione (PA) che non richiede particolari forme di contraddittorio preventivo.
Nel merito, il TAR ha confermato la legittimità della demolizione, ritenendo abusiva l’intera trasformazione del terrazzo in abitazione e respingendo le contestazioni sulla metratura dell’abuso.

Trasformazione del terrazzo in abitazione: quando è abuso edilizio e scatta la demolizione

Molto spesso si sente parlare di trasformazione di un terrazzo in abitazione, ma tale intervento è molto delicato poiché comporta un aumento di superficie e di volume utile che, nella maggior parte dei casi, richiede specifici titoli abilitativi e la conformità alla normativa urbanistica vigente. Quando tali regole non sono rispettate, le opere realizzate senza autorizzazione diventano oggetto di richieste di condono, con possibili successivi contenziosi tra proprietari e amministrazioni comunali.

Ma quando un intervento di chiusura o copertura di un terrazzo può essere considerato un abuso edilizio insanabile, tale da legittimare l’ordine di demolizione da parte del Comune?

Proprio su questo tema si è pronunciato il TAR della Toscana con la sentenza n. 798/2026, relativa alla trasformazione abusiva di un terrazzo in locali abitativi nel Comune di Firenze.

Terrazzo trasformato in abitazione: vecchio diniego di condono e limiti del ricorso

La controversia in oggetto vede contrapposti il proprietario dell'immobile e il Comune per delle opere realizzate decenni prima che riguardavano la trasformazione di un terrazzo in locali abitabili. Già negli anni ’80 era stato presentato per tali opere un tentativo di condono edilizio, poi respinto nel 1995. Da quel momento si è sviluppata una lunga sequenza di contenziosi, giunta poi all’avvio del procedimento di demolizione e ai successivi ricorsi davanti al TAR.

Il giudice ha precisato che “la nota impugnata, in quanto comunicazione di avvio del procedimento di demolizione degli abusi edilizi contestati, costituisce un mero atto, privo di statuizioni provvedimentali e, per ciò solo, essa è inidonea a determinare la prospettata lesione della sfera giuridica del ricorrente. In giurisprudenza, è infatti affermazione ricorrente e condivisibile quella secondo cui: Nel processo amministrativo, un atto endoprocedimentale non è impugnabile in via autonoma in quanto la lesione della sfera giuridica del destinatario è di regola imputabile all'atto che conclude il procedimento.
La possibilità di una impugnazione anticipata di un atto ha carattere eccezionale e va riconosciuta esclusivamente ad atti di natura vincolata idonei a conformare in maniera netta la determinazione conclusiva del procedimento.
(…) Né a diverse conclusioni si giunge se si considera il provvedimento impugnato nella parte in cui esso ha confermato il diniego di condono del 1995. Come correttamente osservato dal Comune *** ***, la predetta conferma si è risolta in una presa d’atto dell’intervenuta perenzione del ricorso a suo tempo proposto avverso il prefato diniego di condono. In sostanza, si è in presenza di un atto meramente confermativo, anch’esso privo di statuizioni provvedimentali e, pertanto, inidoneo a far sorgere un interesse concreto ed attuale alla sua impugnazione, atteso che l’effetto pregiudizievole resta ascritto all’originario diniego, oramai inoppugnabile.”
La nota impugnata era una comunicazione di avvio del procedimento e, come tale, un atto endoprocedimentale normalmente non immediatamente impugnabile, salvo ipotesi eccezionali in cui esso assuma effetti direttamente lesivi o vincolanti.

Gli atti interni al procedimento di regola, non sono autonomamente impugnabili, salvo casi eccezionali.

Anche se si facesse richiamo al "vecchio" diniego di condono del 1995 non cambierebbe la situazione, per cui il Comune si è limitato a prendere atto che quel precedente ricorso era ormai estinto.
Per quanto concerne l'ordine di demolizione, esso si tratta quindi di un atto confermativo, privo di nuovi effetti giuridici, mentre il vero atto lesivo resta il diniego originario, ormai non più impugnabile.

Inoltre “(…) quanto alla partecipazione procedimentale, in tema di abusi edilizi, la giurisprudenza granitica ritiene che l’ordinanza di demolizione, in quanto atto vincolato, non debba essere preceduto dalla comunicazione di avvio del procedimento. (…) Diversamente da quanto assunto in ricorso, l’abuso edilizio, oramai incontestato, ha comportato una radicale trasformazione del terrazzo originario in immobile ad uso abitativo, che va pertanto interamente demolito, non potendosi recuperare l’asserita quadratura di un preesistente e asseritamente legittimo torrino scale.”
Il TAR ricorda che l’ordinanza di demolizione degli abusi edilizi, essendo un atto vincolato, normalmente non richiede nemmeno la preventiva comunicazione di avvio del procedimento. Nel caso concreto affrontato dai giudici, l’intervento ha comportato una trasformazione radicale del terrazzo in unità abitativa non avallata da una legittima sanatoria, per cui l’intera trasformazione del terrazzo originario in unità abitativa deve essere ritenuta di fatto abusiva e quindi rimossa.

L'ipotesi di recupero quadratura/volumetria qualora legittimo non può più essere utilizzato per rimettere in discussione:

• né il diniego di condono ormai definitivo;
• né la qualificazione dell’abuso già accertata nel procedimento repressivo.

Conseguenza per cui il diniego è stabile e non più annullabile e l’argomento del recupero metrico può al più rilevare come questione tecnica interna al giudizio sull’abuso, ma non come strumento per riaprire la legittimità del titolo edilizio o del condono.

Il giudizio conferma come, in materia edilizia, non sia possibile riaprire contestazioni su situazioni ormai consolidate, dovendo prevalere l’esigenza di certezza dell’azione amministrativa e la stabilità degli effetti dei provvedimenti ormai divenuti inoppugnabili.

Scarica la sentenza in allegato

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FAQ TECNICHE: Abuso edilizio terrazzo: ordinanza di demolizione e condono definitivo | Ingenio

Quando la trasformazione di un terrazzo in abitazione costituisce abuso edilizio?
La trasformazione di un terrazzo in unità abitativa costituisce abuso quando determina aumento di superficie e volume senza titolo edilizio valido.
È generalmente richiesta conformità urbanistica e permesso di costruire.
In assenza di autorizzazione, l’intervento è considerato non sanabile salvo condono nei limiti di legge.
Riferimenti: DPR 380/2001 [Verificare specifica tecnica/norma].

L’ordinanza di demolizione è sempre obbligatoria?
Sì, l’ordinanza di demolizione ha natura vincolata in presenza di abuso accertato.
Il Comune non dispone di discrezionalità sulla sua adozione.
È atto repressivo automatico previsto dal Testo Unico Edilizia.
Non richiede valutazioni comparative di interesse pubblico.

Il diniego di condono può essere riaperto dopo molti anni?
No, se il diniego è definitivo e non impugnato nei termini, diventa inoppugnabile.
Non sono ammessi riesami sostanziali salvo vizi autonomi dell’atto successivo.
Nel caso TAR Toscana 798/2026, il diniego del 1995 è stato considerato definitivo.
Conseguenza: cristallizzazione della situazione giuridica.

Serve la comunicazione di avvio del procedimento per la demolizione?
In via generale no, trattandosi di atto vincolato.
La giurisprudenza ritiene non necessaria la partecipazione procedimentale preventiva.
Sono previste eccezioni solo in casi particolari [Verificare specifica tecnica/norma].
Nel caso in esame, la comunicazione è stata qualificata come endoprocedimentale.

Cosa si intende per atto endoprocedimentale?
È un atto interno al procedimento amministrativo privo di effetti lesivi diretti.
Non è autonomamente impugnabile salvo eccezioni.
La lesione deriva dall’atto finale, non dagli atti intermedi.
Nel caso analizzato, la comunicazione non produceva effetti immediati.

Il terrazzo può essere parzialmente salvato?
Solo se è dimostrabile una parte originariamente legittima e non trasformata.
Nel caso TAR Toscana, la trasformazione è stata considerata radicale.
Non è stato possibile distinguere porzioni legittime recuperabili.
La demolizione ha riguardato l’intera opera abusiva.

Quali norme regolano il condono edilizio?
Le principali sono L. 47/1985, L. 724/1994 e L. 326/2003.
Definiscono presupposti, limiti e condizioni di sanatoria degli abusi.
Non tutte le opere sono condonabili, soprattutto se in contrasto urbanistico grave.
Applicabilità soggetta a verifica puntuale caso per caso.