Condono edilizio e onere della prova: quando le opere restano abusive

Condono: occorrono prove certe sulla datazione dell’opera

Quando si è di fronte a un abuso edilizio ci sono dei principi che emergono in modo imponente per cui il tempo trascorso e l’inerzia dell’amministrazione non possono mai trasformare un’opera illegittima in legittima.

È errato ritenere che il decorso degli anni comporti un condono automatico.

Infatti, qualora un privato sostenga che le proprie opere risalgano a un’epoca antecedente all’introduzione degli obblighi autorizzativi o all’adozione degli strumenti urbanistici, è suo onere esclusivo fornire prove certe in merito alla data di realizzazione dell’opera, prove che non devono essere dichiarazioni generiche, come scritture private prive di data certa o testimonianze.

Ciò che occorre fornire sono elementi incontrovertibili, quali aerofotogrammetrie, mappe catastali storiche, documentazione amministrativa datata, che consentano di stabilire con ragionevole certezza l’epoca di costruzione.

Conseguenza?

In assenza di prove certe l’opera deve considerarsi priva di titolo e quindi soggetta alle sanzioni previste dalla legge.

Un ulteriore punto da chiarire riguarda l’inerzia amministrativa che, per quanto prolungata possa essere, non deve generare aspettative illusorie quando il manufatto è sin dall’origine abusivo, anzi il decorso del tempo, rafforza l’illegittimità dell’opera.

Il ripristino della legalità urbanistica rappresenta infatti un interesse pubblico che non può (e non deve) essere sacrificato dal fatto che l’amministrazione non abbia tempestivamente reagito alla violazione.

Tutti questi principi trovano puntuale conferma nella sentenza del TAR Lombardia n. 2065/2025, con la quale viene chiarito un principio fondamentale in materia di condono e legittimità originaria delle opere edilizie:

senza prove certe e rigorose sulla data di realizzazione, non è possibile invocare né il condono edilizio né l’esenzione dalla necessità di titolo abilitativo per opere anteriori ai primi strumenti urbanistici.

Piazzale pavimentato e recinzione in area agricola: il TAR conferma la demolizione per assenza di prove

Un piazzale pavimentato, una recinzione e vari depositi realizzati su un’area agricola, ricadente anche in fascia di rispetto cimiteriale, sono stati oggetto di un’ordinanza di demolizione da parte del Comune, il quale “(…) ha contestato la realizzazione di opere (...) comportanti la trasformazione urbanistica od edilizia dei terreni stessi in violazione delle prescrizioni degli strumenti urbanistici senza la prescritta autorizzazione, stante l’utilizzo dell’area, azzonata come agricola nonché assoggettata a fascia di rispetto cimiteriale, per finalità non agricole.” .

Il ricorrente di contro sosteneva che le opere sarebbero state realizzate prima del 1981, anno di adozione del primo PRG comunale, in un contesto in cui non era ancora richiesto un titolo edilizio specifico e dunque le opere avrebbero dovuto essere considerate legittime in origine o comunque sanabili in via di condono.

Di contro, il TAR sottolinea che “la prova dell'epoca di realizzazione si desume da dati oggettivi, che resistono a quelli risultanti dagli estratti catastali ovvero alla prova testimoniale ed è onere del privato, che contesti il dato dell’amministrazione, fornire prova rigorosa della diversa epoca di realizzazione dell'immobile, superando quella fornita dalla parte pubblica. Ne deriva che nelle controversie in materia edilizia la prova testimoniale, soltanto scritta peraltro, è del tutto recessiva a fronte di prove oggettive concernenti la collocazione dei manufatti tanto nello spazio quanto nel tempo (…). Come è noto, la giurisprudenza in materia pone in capo al proprietario (o al responsabile dell'abuso) assoggettato a ingiunzione di demolizione l'onere di provare il carattere risalente del manufatto della cui demolizione si tratta. Tale indirizzo giurisprudenziale si è consolidato non solo per l’ipotesi in cui si chieda di fruire del beneficio del condono edilizio, ma anche - … - per potere escludere la necessità del previo rilascio del titolo abilitativo, ove si faccia questione di opera risalente ad epoca anteriore all'introduzione del regime amministrativo autorizzatorio dello ius aedificandi (…). Esso trova fondamento nella evidenza che solo il privato può fornire (...) inconfutabili atti, documenti o altri elementi probatori che siano in grado di radicare la ragionevole certezza dell'epoca di realizzazione del manufatto; mentre l'Amministrazione non può, di solito, materialmente accertare quale fosse la situazione all’interno dell’intero suo territorio (…). Al riguardo il comma 1-bis dell'articolo 9 del Testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, di cui al D.P.R. 6 giugno 2001, n. 380 - … - prevede «….Per gli immobili realizzati in un'epoca nella quale non era obbligatorio acquisire il titolo abilitativo edilizio, lo stato legittimo è quello desumibile dalle informazioni catastali di primo impianto, o da altri documenti probanti, quali le riprese fotografiche, gli estratti cartografici, i documenti d'archivio, o altro atto, pubblico o privato, di cui sia dimostrata la provenienza (…)”.
Il privato deve fornire la prova dell’epoca dell’opera infatti il giudice richiama anche l’art. 9-bis del DPR 380/2001 e la giurisprudenza consolidata specificando che chi invoca il condono edilizio oppure sostiene che l’opera sia stata realizzata prima dell’obbligo di titolo edilizio deve fornire prove oggettive, documentali e certe, come:

• aerofotogrammetrie;
• documenti catastali d’epoca;
• archivi tecnici;
• documentazione fotografica con datazione certa.

Il ricorrente invece aveva prodotto solo una scrittura privata senza data certa, relativa alla compravendita dei terreni, documento giudicato irrilevante, poiché non dimostra l’esistenza delle opere al momento della sua redazione.

Abusi edilizi: il TAR chiarisce quando le pavimentazioni sono trasformazioni permanenti

Inoltre il TAR sottolinea che “(…) è stata accertata la presenza, sull’area di proprietà del ricorrente, di un piazzale pavimentato in masselli autobloccanti di calcestruzzo (...), di diversi container di differenti dimensioni, un muletto (...), oltre a una recinzione perimetrale metallica. Ebbene, deve escludersi il carattere precario delle opere anzidette, atteso che, a detta dello stesso ricorrente lo stato dei luoghi sarebbe immutato sin dagli anni ’80. Invero, per giurisprudenza costante, per opere di carattere precario si intende quella, agevolmente rimuovibile, funzionale a soddisfare un’esigenza fisiologicamente e oggettivamente temporanea (es. baracca o pista di cantiere, manufatto per una manifestazione, ecc.) destinata a cessare dopo il tempo, normalmente breve, entro cui si realizza l’interesse finale che la medesima era destinata a soddisfare (…). Peraltro, la natura stabile, quantomeno del piazzale, risulta evidente in quanto - … - lo stesso è stato pavimentato con masselli autobloccanti in calcestruzzo. Alla luce delle dimensioni e consistenza delle opere, come sopra descritte, deve ritenersi che gli interventi contestati, determinando una modificazione permanente dello stato materiale e della conformazione del suolo per adattarlo ad un impiego diverso da quello che gli è proprio, implichino una permanente trasformazione edilizia ed urbanistica del territorio, incompatibile con l’utilizzo esclusivo dell’area a fini agricoli, peraltro in zona ricadente nella fascia di rispetto cimiteriale.”
La pavimentazione in autobloccanti (230 mq), la recinzione perimetrale, i container e il deposito materiali costituiscono una trasformazione urbanistica stabile del suolo agricolo, incompatibile con la destinazione di zona e con il vincolo cimiteriale quindi l’ordinanza di demolizione, emanata ai sensi dell’art. 31 del DPR 380/2001, è pienamente legittima.

Ordine di demolizione: perché il Comune non deve motivare l’interesse pubblico

Il TAR ribadisce che “(…) non può avere rilievo, ai fini della validità dell'ordine di demolizione, il tempo trascorso tra la realizzazione dell'opera abusiva e la conclusione dell'iter sanzionatorio. La mera inerzia da parte dell'Amministrazione nell'esercizio di un potere-dovere finalizzato alla tutela di rilevanti finalità di interesse pubblico non è idonea a far divenire legittimo ciò che (...) è sin dall'origine illegittimo. Allo stesso modo, tale inerzia non può certamente radicare un affidamento di carattere "legittimo" in capo al proprietario dell'abuso, giammai destinatario di un atto amministrativo favorevole idoneo a ingenerare un'aspettativa giuridicamente qualificata. (...) Non è in alcun modo concepibile l'idea stessa di connettere al decorso del tempo e all' inerzia dell'Amministrazione la sostanziale perdita del potere di contrastare l'abusivismo edilizio, ovvero di legittimare in qualche misura l'edificazione avvenuta senza titolo (...).
(...)
Il decorso del tempo, lungi dal radicare in qualche misura la posizione giuridica dell'interessato, rafforza piuttosto il carattere abusivo dell'intervento. Anche nel caso in cui l'attuale proprietario dell'immobile non sia responsabile dell'abuso e non risulti che la cessione sia stata effettuata con intenti elusivi (...).”
In sintesi, il tempo non sana l’abuso e l’inerzia del Comune non crea condono tacito o sanatoria automatica. Di conseguenza, l’ordine di demolizione non richiede una motivazione in quanto la presenza dell'abuso implica la sussistenza di interesse pubblico violato, ciò trova riscontro infatti nella considerazione normativa che tale provvedimento sia un atto vincolato.

In definitiva…

La sentenza sottolinea dei principi centrali in materia edilizia:

• il condono edilizio non può essere presunto, ma per accedere a qualunque forma di sanatoria servono prove documentali certe;
• le opere che trasformano stabilmente il suolo necessitano sempre di titolo edilizio;
• l’inerzia dell’amministrazione non produce alcun effetto sanante.

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