Consumo di suolo, rigenerazione urbana, perequazione: cosa ne pensano gli Ingegneri

C’è la crisi, il lavoro scarseggia, anzi non c’è proprio. Così c’è finalmente il tempo per pensare ai grandi perché della vita, chi siamo da dove veniamo e dove andiamo, e dedicarsi alla soluzione dei grandi problemi, le riforme strutturali che dovrebbero cambiare la nostra società.
Pullulano i convegni su come uscire dal tunnel, come sarà il nostro piccolo mondo dopo la crisi. Tornerà quello di prima o sarà diverso? e quanto diverso? basterà qualche aggiustamento o sarà una vera e propria rivoluzione?
Tutti gli esperti sono d’accordo che niente sarà più come prima. Le parole d’ordine del nuovo corso – se e quando arriverà – saranno città, ambiente, semplificazione. E comunque non si uscirà dalla crisi con grandi programmi (per i quali non ci sono le risorse) ma con piccoli passi su sentieri nuovo e da inventare.
L’occasione delle elezioni politiche del febbraio scorso ha stimolato non solo i partiti ma anche le associazioni culturali e di categoria e gli ordini professionali a presentare suggerimenti e proposte come contributo alle scelte del nuovo governo. Si vedano i numerosi documenti presentati con grande battage pubblicitario in convegni affollati da ministri poi velocemente scomparsi, elaborati dagli Ordini Professionali (CNAPPC, CNI, geologi ed agronomi) e dal mondo delle imprese ed addetti ai lavori (ANCE, Assoimmobiliare, Camere di commercio ed altri ancora).
Nascono così nuovi progetti e disegni di legge, ed il nuovo governo un giorno sì e l’altro pure ribadisce la sua determinazione ad approvare le riforme di cui il paese ha disperato bisogno. Di fronte a tanto attivismo, per ora povero di risultati, il mondo dei tecnici si interroga su quali siano le soluzioni migliori, e soprattutto quelle concretamente fattibili. Anche noi, come Ingegneri italiani, ci sentiamo impegnati a portare il nostro contributo alla ricostruzione della casa comune.

Cento fiori fioriscono
Nell’ultimo anno sono state presentate in Parlamento alcune importanti proposte di legge riguardanti fondamentali temi urbanistici. Nella passata XVI legislatura (governo Monti):
- Dl n. 3601/2012 “Valorizzazione delle aree agricole e contenimento del consumo del suolo” presentato in data 11/12/2012 dai Ministri delle Politiche Agricole Catania e dei Beni ed Attività Culturali Ornaghi;
- PdL n. 5658/2012 “Norme per il contenimento del consumo di suolo e la rigenerazione urbana” presentato in data 18/12/2012, primo firmatario La Loggia più altri 11 (compreso Realacci). Riprende il DL Catania, e quindi persegue la riduzione del consumo di suolo integrandola però con misure per favorire la rigenerazione urbana, che diventa l’asse portante delle politiche della città. Introduce inoltre norme per l’applicazione della perequazione.
Queste proposte sono decadute con la fine della legislatura. Nella nuova XVII avviata dopo le elezioni politiche del Febbraio 2013 in data 15/03/2013 è stato ripresentato il decaduto Pdl 5658/2012, ora divenuto PdL 70/2013 a firma Realacci, Catania ed altri.
Infine in data 15/06/2013 il Governo Letta ha presentato un Dl dal titolo “Contenimento del consumo di suolo e riuso del suolo edificato” d’iniziativa dei Ministri De Girolamo (Politiche Agricole), Bray (Beni e Attività Culturali), Orlando (Ambiente), Lupi (Infrastrutture e trasporti).
Ma non sono solo parlamentari e governo a produrre a getto continuo decreti e proposte di legge. Va infatti sottolineato che anche i più importanti organismi interessati – CNAPPC, CNI e CeNSU, ANCE, Aspesi, FIAIP, Tecnoborsa con la consulenza giuridica del Prof. Paolo Stella Richter - hanno messo a punto un Pdl titolato “Proposta normativa in materia di perequazione urbanistica, contenuto della proprietà fondiaria e di determinazione dell’indennità di esproprio” ufficialmente presentato alla Commissione VIII della Camera dei Deputati il 30 luglio 2012.

Un quadro sinottico semplificativo
Al fine di semplificare un quadro ormai troppo affollato i documenti ai quali faremo riferimento sono essenzialmente il primo Dl Catania 3601/2012 (Dicembre 2012), il Pdl Realacci 70/2013 (Marzo 2013) ed il DL del Governo Letta (Giugno 2013). Inoltre, e non solo perché l’abbiamo fatto noi, anche il Pdl predisposto da Ordini, ANCE, ecc.

• Il primo decreto Catania 3601/2012 si pone l’obiettivo di salvaguardare i terreni agricoli e naturali definendo un limite numerico complessivo (tot mq per 10 anni) all’utilizzo di suolo per usi urbani, limite definito a livello nazionale che non può essere superato dalla pianificazione locale. Indicati agli artt. 1 e 2 i principi fondamentali per la valorizzazione e tutela dei terreni agricoli, all’art. 3 si stabilisce che il Ministro delle politiche agricole e forestali (di concerto con gli altri ministri interessati e con la Conferenza unificata Stato-Regioni) determina con decreto l’estensione massima di superficie agricola consumabile sul territorio nazionale, dato aggiornabile ogni 10 anni. Con deliberazione della conferenza unificata tale superficie viene ripartita tra le diverse regioni, che poi provvederanno a redistribuirlo ai singoli comuni. Il Dl contiene inoltre misure di incentivazione degli interventi di recupero delle aree urbane dismesse e dei nuclei abitati rurali.
• Il Pdl Realacci n. 70/2013 del marzo 2013 amplia di molto il suo raggio di azione rispetto al primo DL Catania. Riprende il concetto di fondo del Dl Catania ma lo integra con una serie di provvedimenti finalizzati a favorire la rigenerazione urbana ed il rinnovo del patrimonio edilizio. In tal modo viene a configurarsi come una proposta di strategia urbanistica generale che comprende sia la città che il territorio esterno.
  • All’art. 1 (Tutela e contenimento del consumo di suolo) vengono indicati i principi generali di tutela e contenimento del consumo di suolo, sostanzialmente analoghi a quelli del DL Catania. Non viene però ripreso il concetto del limite quantitativo del consumo di suolo agricolo.
  • All’art. 2 (Contributo per la tutela del suolo e la rigenerazione urbana) per favorire gi interventi di riqualificazione e scoraggiare invece ulteriori occupazioni di suolo agricolo vengono stabiliti pesanti oneri aggiuntivi per gli interventi di espansione urbana in aree non edificate. Si applica infatti un contributo pari a tre volte gli oneri di urbanizzazione e costo di costruzione quando si va ad occupare aree naturali o seminaturali; pari a due volte se si occupano terreni agricoli. Il contributo può essere permutato con cessione di aree ad uso pubblico di superficie almeno pari a quella dell’intervento.
  • All’art. 3 (Ambiti di rigenerazione urbana) si dettano norme per favorire gli interventi di rigenerazione urbana. In particolare si consente la riduzione del contributo di costruzione e dell’IMU nonché delle imposte; si ammettono inoltre compensazioni ed incentivazioni mediante l’attribuzione di diritti edificatori ai privati interessati.
  • Agli artt. 4-5-6-7 si dettano criteri e norme per l’applicazione della perequazione, sia ai fini di una maggiore equità per le scelte urbanistiche, ma anche come strumento sostitutivo dell’esproprio per l’acquisizione di aree destinate ad uso pubblico.
    
    
    • La perequazione si attua attraverso comparti edificatori che possono comprendere sia aree contigue che non contigue;
    • per l’attuazione sono previsti meccanismi consorziali basati sulla maggioranza assoluta delle proprietà interessate;
    • la perequazione si attua mediante piano urbanistico attuativo (PUA) ma nei comparti di piccola dimensione anche attraverso intervento edilizio diretto (IED) convenzionato;
    • i piani urbanistici possono prevedere compensazioni ed incentivazioni per interventi di interesse generale (rigenerazione urbana, ristrutturazioni edilizie, ecc.) mediante l’attribuzione di diritti edificatori;
    • i diritti edificatori devono riferirsi a proprietà catastalmente individuate, e possono essere liberamente trasferiti fra proprietà immobiliari nel rispetto dei piani urbanistici;
    • è ammessa anche la perequazione territoriale per opere di interesse sovracomunale al fine di equilibrare vantaggi e svantaggi, ripartendo più equamente tra i comuni interessati gli oneri di urbanizzazione;
    • i proventi degli oneri possono essere utilizzati solo per la realizzazione di opere pubbliche, e non per la spesa corrente come è attualmente possibile.

Sul Pdl Realacci nel maggio-giugno di quest’anno si è scatenato un acceso dibattito tecnico-politico. Attaccato in maniera pesantissima da esponenti della cultura (in primis Salvatore Settis, Andrea Carandini, Paolo Maddalena, e le correnti più radicali del mondo urbanistico) che l’hanno tacciato di “legge truffa, che anzichè limitare il consumo di suolo lo aumenta favorendo in ogni modo i costruttori”. Difeso invece dall’INU (il Presidente Federico Oliva) e da altre associazioni di categoria che imputano ai precedenti una lettura a dir poco parziale, considerandolo invece “un buon punto di partenza per impostare finalmente una stagione efficace di pianificazione urbanistica ed ambientale all’insegna di un’effettiva sostenibilità”.
Tanto tuonò che piovve. Il Governo Letta, preoccupato e forse anche impaurito dalle critiche feroci piovute sul povero Realacci (il cui passato non meritava certo un trattamento del genere) ripiega su un testo molto più annacquato - il DL in data 15/06/2013 - riproponendo esattamente il primo Dl Catania, recuperando qualche concetto della rigenerazione, ma espungendo ogni riferimento alla perequazione. Al vecchio Catania viene infatti aggiunto solamente un nuovo art. 4 “Priorità del riuso” nel quale:

• si prevede di attuare un censimento delle aree dismesse suscettibili di rigenerazione urbana realizzando un apposito elenco;
• in mancanza di quanto sopra nei comuni inadempienti è vietato qualsiasi intervento edificatorio che comporti, anche solo parzialmente, il consumo di suolo inedificato.

La proposta degli Ordini e delle imprese. Per completezza aggiungiamo qualche informazione sulla proposta elaborata dal mondo delle professioni e delle imprese. Essa differisce da altre proposte analoghe in quanto ritiene indispensabile una legge dello Stato che disciplini il nuovo contenuto del diritto di proprietà in cui la facoltà di costruire possa divenire un autonomo diritto suscettibile di circolare e di essere esercitato anche su un’area diversa da quella di origine. Solo in tal modo si può dare fondamento certo all’istituto della perequazione fugando i permanenti dubbi di legittimità delle leggi regionali e dei piani regolatori che le applicano. Vengono quindi individuate le regole ed i criteri che disciplinano il nuovo piano perequato. Nel contempo viene data definitiva soluzione al problema della determinazione di una giusta indennità di esproprio in quanto non è pensabile che la perequazione possa garantire in ogni caso l’acquisizione delle aree destinate ad uso pubblico.

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