Il Collegio Consultivo Tecnico, tra novità del Correttivo e perduranti ambiguità

Le ambiguità strutturali e funzionali del Collegio Consultivo Tecnico: tra consulenza, giudizio e obbligatorietà

Il d.lgs. n. 209/2024 rappresenta solo l’ultimo degli interventi del legislatore sulla disciplina del Collegio Consultivo Tecnico (d’ora in avanti CCT). L’istituto, previsto originariamente dal d.l. n. 76/2020 e modellato sulla figura internazionale del Dispute Board, è stato infatti oggetto di ripetuti interventi legislativi e di alterne vicende che l’hanno visto addirittura sopprimere e rinascere, ma, nonostante ciò, permangono rilevanti ambiguità nella sua disciplina. Per quanto il Consiglio di Stato abbia evidenziato il suo essere “rimedio generale per dirimere sul nascere i possibili contenziosi tra committente e appaltatore” (Relazione al d.lgs. n. 36/2023), non vi è tuttora unanimità di vedute sulla sua natura e finanche sulla sua utilità.

Prima di soffermarsi sulla composizione del CCT e su alcuni aspetti ad essa connessi (requisiti di professionalità, incompatibilità, formazione, responsabilità), si tenteranno di delineare alcune delle ambiguità che caratterizzano in generale l’istituto e che indirettamente influenzano i temi più specifici oggetto di analisi.

Innanzitutto, il CCT si pone non solo come rimedio per dirimere i possibili contenziosi tra committente e appaltatore (al pari degli altri strumenti di risoluzione alternativa delle controversie), ma anche come strumento per prevenire l’insorgere di controversie, risolvendo anticipatamente qualsivoglia problematica tecnica o giuridica che dovesse insorgere nella fase dell’ esecuzione e in quella antecedente all’esecuzione del contratto. Se da un lato, tale aspetto pare in linea con il principio del risultato e con l’esecuzione tempestiva e a regola d’arte del contratto di appalto, dall’altro lato rende del tutto incerti i confini dell’istituto, perché un conto è decidere una controversia già insorta, un conto è dare una consulenza su una questione tecnica.

Il CCT nello svolgere funzioni giustiziali, di consulenza, contrattuali-negoziali si pone in altri termini come una sorta di “giano bifronte”, chiamato ad operare sia come giudice sia come consulente tecnico d’ufficio, circostanza che, unita al fatto che del CCT di cui fanno parte professionalità diverse, può apparire uno dei punti di forza dello strumento, è al contempo fonte di una serie di criticità.

Se il CCT è al contempo consulente tecnico e giudice, dovrebbe infatti garantirsi non solo la competenza dei suoi componenti ma anche la loro indipendenza e imparzialità. È vero che nei casi di incompatibilità, è prevista la possibilità di proporre un’istanza di ricusazione al Presidente del tribunale ai sensi dell’art. 810 c.p.c., ma il c.p.c. oltre a prevedere un regime di incompatibilità molto più rigoroso, prevede la ricusazione solo per l’arbitrato rituale. Di questi aspetti ci si occuperà più approfonditamente nel proseguo, ma non si tratta delle uniche ambiguità che tale duplicità di funzioni porta con sé. Infatti, non è sempre chiaro quale sia il valore delle decisioni del CCT a fronte di una normativa che certamente non brilla per snellezza e di un elenco che, anche dopo il correttivo del 2024, contempla pareri obbligatori, pareri facoltativi, determinazioni, determinazioni con valore o meno di lodo.

Non da ultimo il CCT per certi aspetti pare uno strumento retto sul consenso delle parti e dunque se ne dovrebbe affermare la natura privatistica, però ci sono dei casi in cui la sua costituzione è obbligatoria e dunque sembrerebbe prevalere la sua connotazione pubblicistica.

Ma non è tutto.

Se la celerità e l’immediatezza del CCT possono rappresentare un punto di forza rispetto alla decisione giudiziale, nonché un segnale di efficienza che può in astratto fungere anche da incentivo per gli investimenti stranieri, i tempi previsti dal legislatore (quindici giorni dalla data di comunicazione dei quesiti, venti giorni nei casi complessi) spesso sono incompatibili con la complessità delle decisioni che il CCT è chiamato ad adottare, con il rischio che, pur di rispettare i tempi, si vada alla ricerca di “escamotage” a discapito della qualità delle decisioni assunte.
Vi è poi un ultimo aspetto che merita di essere evidenziato in premessa.

Da tempo la Corte costituzionale ha affermato che poiché ogni soggetto ha il diritto costituzionalmente garantito di agire in giudizio per la tutela dei propri diritti e interessi, “il fondamento di qualsiasi arbitrato è da rinvenirsi nella libera scelta delle parti: perché solo la scelta dei soggetti (intesa come uno dei possibili modi di disporre, anche in senso negativo del diritto di cui all’art. 24, comma primo, Cost.) può derogare al precetto contenuto nell’art. 102, comma primo, Cost. […] sicché la “fonte” dell’arbitrato non può più ricercarsi e porsi in una legge ordinaria o, più generalmente, in una volontà autoritativa” (Corte cost. n. 123/2018).

Ma se così è, vi è da dubitare della legittimità di una previsione come quella di cui all’art. 215, d.lgs. n. 36/2023 che, nella versione attualmente vigente, pur avendo escluso i contratti di forniture e servizi di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea, per i lavori diretti alla realizzazione delle opere pubbliche, incluse quelle realizzate tramite contratti di concessione o di partenariato pubblico-privato, di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea prevede la costituzione obbligatoria del collegio. In questo caso, infatti, contrariamente a quanto disposto dalla Corte costituzionale, a prescindere dalla volontà delle parti, eventuali contenziosi sono sottratti alla giurisdizione e rimessi appunto ad un collegio consultivo tecnico.

In altri termini, al di là dell’incertezza dei confini tra CCT obbligatorio e facoltativo, il fondamento del CCT dovrebbe sempre essere la libera scelta «per entrambe le parti e certamente senza volontà legislativamente presunte in capo a quella privata» (ANAC, Esame e commento degli articoli del decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76), pena un ruolo giustiziale che rischierebbe di essere altrimenti “monco”.

Collegio Consultivo Tecnico: cosa cambia con il correttivo 2024 e il ruolo della discrezionalità tecnica e il principio del risultato
Il Collegio Consultivo Tecnico, obbligatorio per gli appalti sopra soglia, è stato oggetto di un seminario all'Università di San Marino. L'articolo riflette sull'impatto del d.lgs. 209/2024, evidenziando l'estensione dei compiti del CCT, il suo ruolo proattivo nella gestione delle riserve, e la necessità di un'applicazione basata su discrezionalità tecnica, principi e obiettivi del nuovo Codice Appalti.
LEGGI L'APPROFONDIMENTO DI ERMETE DALPRATO

I requisiti professionali dei componenti il CCT tra competenza e indipendenza

Così tratteggiate alcune delle ambiguità dell’istituto e venendo al tema più specifico oggetto di analisi, uno degli aspetti che come anticipato lo caratterizza e che ne rappresenta uno degli indubbi punti di forza è la composizione mista del CCT.

Il CCT è infatti formato da ingegneri, architetti, giuristi ed economisti (tre o cinque in caso di complessità dell’opera e di eterogeneità delle professionalità richieste per i lavori di importo pari o superiore alle soglie di rilevanza europea), purchè esperti, dotati di particolare competenza e qualificazione, anche a garanzia dell’efficacia e dell’effettività dello strumento.

Se, come si è anticipato nelle premesse, il CCT è sia consulente che giudice, che in alcuni casi “consiglia” in altri “giudica”, dovrebbe tuttavia garantirsi non solo la competenza dei componenti, ma anche la loro indipendenza e imparzialità.
Occorre a tal proposito rilevare che tra le novità del correttivo, applicabili in mancanza di un’espressa volontà contraria delle parti, anche ai collegi già costituiti , vi è l’aggiunta all’art. 215, comma 1, d.lgs. n. 36/2023 dell’inciso «in modo da garantire l’indipendenza di giudizio e valutazione».

Dispone, infatti, l’art. 215 nella versione attualmente vigente che «per prevenire le controversie o consentire la rapida risoluzione delle stesse o delle dispute tecniche di ogni natura che possano insorgere nell’esecuzione dei contratti, ciascuna parte può chiedere la costituzione di un collegio consultivo tecnico (CCT), formato secondo le modalità di cui all’allegato V.2 in modo da garantire l’indipendenza di giudizio e valutazione». L’inciso richiamando l’indipendenza di giudizio e di valutazione e pertanto l’imparzialità dei membri del CCT pare ricollegarsi al principio di cui all’art. 16 d.lgs. 36/2023 che stigmatizza la condizione di conflitto di interesse e impone a chi versa in questa condizione di astenersi dal compiere gli atti del suo ufficio.

Il Consiglio di Stato nel parere del 2 dicembre 2024, n. 1463 aveva peraltro suggerito di meglio evidenziare la funzione giustiziale esercitata dai componenti del CCT per dirimere i dubbi sulla sua natura e precisare la posizione di indipendenza non solo in fase costitutiva, ma anche funzionale, rilevando come «i componenti del collegio in quanto tali esercitano una funzione giustiziale di pubblico interesse e non sono perciò, sotto nessun profilo, qualificabili come operatori economici che prestano servizi a favore delle amministrazioni e degli enti aggiudicatori, né la costituzione del collegio e la scelta dei suoi componenti è riconducibile, in alcun modo, ad una selezione competitiva ad evidenza pubblica disciplinata dal presente Codice».

Tale suggerimento non è però stato colto dal legislatore. L’art. 1, co. 3 dell’All. V.2 si limita a ribadire che «ai componenti del collegio consultivo tecnico si applica l’articolo 813, secondo comma, del codice di procedura civile» e dunque ai membri del CTT, come agli arbitri non compete la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di un pubblico servizio (con conseguente inconfigurabilità di un rapporto di servizio e di immedesimazione organica) , ma né l’art. 215 d.lgs. n. 36/2023, nè la disciplina dei requisiti professionali e delle incompatibilità contengono alcun espresso riferimento alla funzione giustiziale del CCT.

Venendo dunque più nello specifico alla disciplina dei requisiti professionali, fino ad un recente passato demandata a linee guida ministeriali, oggi la stessa è interamente contenuta nell’art. 2 dell’all. V. 2, che recepisce in parte le linee guida del 2022 e che è stato parzialmente modificato dal correttivo al codice di dicembre 2024.

La novità più rilevante consiste nel fatto che non sono più previsti requisiti differenti per i membri del CCT e per chi svolge le funzioni di Presidente, ma il quid pluris richiesto per la nomina come Presidente è semplicemente una maggiore esperienza in termini temporali. Fermo restando che deve trattarsi di soggetti «in possesso di comprovata esperienza nel settore degli appalti, delle concessioni e degli investimenti pubblici, anche in relazione allo specifico oggetto del contratto» (art 2, comma 1), il comma 2 prevede infatti che «il possesso del requisito di esperienza e qualificazione professionale deve essere comprovato con riferimento ad un periodo minimo di cinque anni per la nomina come membro del Collegio e ad un periodo minimo di dieci anni per la nomina come presidente».

A parte questo aspetto, i requisiti per la nomina a membro o a Presidente sono i medesimi e sono elencati al comma 1: tra questi l’assunzione di significativi incarichi, nell’ambito di appalti sopra soglia europea e proporzionati all’incarico da assumere, di responsabile unico del procedimento, di direttore dei lavori, coordinatore della sicurezza in fase di esecuzione, collaudatore e di presidente di commissione per l’accordo bonario ovvero di ausiliario del magistrato o consulente tecnico di parte in contenziosi dei lavori pubblici di commissario di gara o progettista, o coordinatore in fase di progettazione, nell’ambito di affidamenti di contratti di lavori pubblici di importo superiore alle soglie europee (lett. a); l’aver patrocinato o assistito una parte pubblica o privata in contenziosi amministrativi o civili nel settore dei lavori pubblici (lett. b); l’esser stato componente del Consiglio superiore dei lavori pubblici (lett. d); l’aver avuto insegnamenti come professore universitario di ruolo nelle materie di interesse (lett. e); l’essere stato magistrato ordinario, amministrativo o contabile, avvocato dello Stato, prefetto e dirigente della carriera prefettizia non in sede da almeno due anni, anche se già collocati a riposo (lett. f); l’essere professionisti iscritti ai rispettivi albi professionali con significativa esperienza documentabile attraverso lo svolgimento di incarichi indicati alla lettera a) (lett. g).

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Sommario della trattazione

1. Le ambiguità strutturali e funzionali del Collegio Consultivo Tecnico: tra consulenza, giudizio e obbligatorietà;
2. I requisiti professionali dei componenti il CCT tra competenza e indipendenza;
3. Le incompatibilità: il superamento della distinzione tra incompatibilità dei membri e del Presidente del CCT;
4. La formazione del Collegio;
5. La costituzione del Collegio e l’espletamento dell’incarico;
6. Le perduranti incertezze sulla responsabilità dei componenti del CCT.;
7. Considerazioni conclusive.