Creazione di un nuovo piano abusivo: ci si può salvare con la fiscalizzazione?

La fiscalizzazione dell'abuso edilizio consente, in casi eccezionali, di sostituire la demolizione con una sanzione pecuniaria quando la rimozione della parte difforme non sia tecnicamente possibile senza danneggiare quella legittimamente costruita. Il Consiglio di Stato chiarisce però che questo meccanismo non può essere invocato per un nuovo piano realizzato senza titolo, con consistente aumento di superficie, volume e sagoma: in tale ipotesi non vi è una semplice difformità parziale, ma una nuova costruzione abusiva soggetta alla demolizione.

Fiscalizzazione del secondo piano abusivo: ai confini della realtà?

Spesso sentiamo parlare di fiscalizzazione dell'abuso edilizio, una pratica che in realtà ha un margine di azione molto più ristretto di quanto si possa pensare.

Si tratta, infatti, di una procedura che, a determinate condizioni, consente di 'trasformare' l'ordinanza di demolizione in sanzione pecuniaria (spesso molto salata), evitando così la 'cancellazione totale' dell'opera edilizia.

La domanda che ci si pone leggendo la sentenza 5197/2026 del Consiglio di Stato è: è possibile 'fiscalizzare' la realizzazione senza titolo abilitativo di un intero piano abusivo, con tanto di torrino scale? 

In questo caso, ciò, si può parlare di difformità parziale o siamo nel novero dell'abuso pieno (difformità totale) per il quale non c'è alternativa alla sanzione demolitoria?

Il caso: secondo piano e torrino scala senza titolo

Il Comune di Andria aveva ordinato la demolizione di un secondo piano di circa 75 metri quadrati e di un torrino al piano superiore, comprendente un locale lavanderia-ripostiglio di circa 15 metri quadrati. La licenza edilizia del 1963 autorizzava soltanto il primo piano dell'abitazione.

Il proprietario sosteneva che le opere rappresentassero una difformità parziale e che la loro demolizione, trattandosi di un edificio in cemento armato situato in zona sismica, avrebbe potuto compromettere la stabilità della parte regolare. Chiedeva quindi l'applicazione della sanzione pecuniaria alternativa prevista dall'art. 34 del d.P.R. 380/2001.

Fiscalizzazione dell'abuso edilizio: serve la parziale difformità per le nuove costruzioni

La cosiddetta fiscalizzazione dell'abuso è la sostituzione della demolizione con il pagamento di una somma di denaro. Non costituisce però una facoltà liberamente esercitabile dal proprietario né una soluzione applicabile a qualsiasi abuso: rappresenta un'eccezione alla regola generale del ripristino.

Partiamo però dal presupposto di base: l'art.34 comma 2 del TU Edilizia prevede infatti, con riferimento agli interventi ed alle opere realizzate in parziale difformità dal permesso di costruire, che: “Quando la demolizione non può avvenire senza pregiudizio della parte eseguita in conformità, il dirigente o il responsabile dell'ufficio applica una sanzione pari al triplo del costo di produzione stabilito in base alla legge 27 luglio 1978, n. 392, della parte dell'opera realizzata in difformità dal permesso di costruire, se ad uso residenziale, e pari al triplo del valore venale, determinato a cura della agenzia del territorio, per le opere adibite ad usi diversi da quello residenziale”.

Diversamente, invece, la fiscalizzazione è consentita, dall'art. 33, per gli interventi di ristrutturazione edilizia, eseguiti in assenza del permesso di costruire o in sua totale difformità.

Fiscalizzazione: le regole del gioco

La giurisprudenza amministrativa ha chiarito, in merito, che “con il termine “fiscalizzazione” dell’abuso, si intende un rimedio alternativo eccezionalmente concesso in luogo della demolizione, del quale si può beneficiare

• sia in caso di mancanza, totale difformità o variazione essenziale dal titolo riferito a ristrutturazione edilizia (art. 33, comma 2, del d.P.R. n. 380 del 2001);
• sia a fronte di accertata difformità solo parziale dal permesso di costruire (art. 34, comma 2, e 2-bis, che ne ha esteso l’applicabilità anche agli interventi soggetti a s.c.i.a. alternativa al permesso di costruire di cui all’art. 23, comma 1);
• sia infine all’esito di un annullamento, giudiziale o in autotutela, del titolo stesso (art. 38);
• ma non nell’ipotesi, più grave, di avvenuta realizzazione di una “nuova opera” in assenza di permesso di costruire o in totale difformità o variazione essenziale dallo stesso (art. 31)” (Cons. Stato, 25.1.2024, n. 806).

La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 34 rappresenta, quindi, una misura del tutto eccezionale e derogatoria rispetto alla regola generale della demolizione degli illeciti edilizi, e può essere applicata, solo quando l’Ufficio comunale accerti l'oggettiva impossibilità di rimuovere l’abuso senza arrecare pregiudizio alla parte eseguita in conformità.

Perché la sanzione alternativa è stata esclusa

Secondo il Consiglio di Stato, la costruzione di un intero piano aggiuntivo, con rilevante incremento di superficie e volumetria e radicale modifica della sagoma, non può essere qualificata come difformità parziale. Si tratta di una nuova opera realizzata in assenza di permesso, riconducibile alla difformità totale o alla variazione essenziale.

Non trova quindi applicazione l’art. 34. Anche la possibile natura pertinenziale del torrino scala e della lavanderia diventa irrilevante, perché tali manufatti accedono strutturalmente a un piano che è a sua volta integralmente abusivo. Una pertinenza non può rendere legittima la costruzione principale sulla quale insiste.

Che cosa significa "pregiudizio per la parte conforme"

Il pregiudizio richiesto dall'art. 34 deve essere concreto e di carattere tecnico-costruttivo. Occorre dimostrare che la demolizione della sola parte abusiva provocherebbe instabilità, cedimenti, danni strutturali o pericoli per l’incolumità, compromettendo inevitabilmente la porzione dell’edificio regolarmente assentita.

Non bastano difficoltà operative, maggiori costi, disagi o affermazioni generiche legate all’età dell’immobile, alla struttura in cemento armato o alla classificazione sismica della zona. L’impossibilità deve essere accertata e motivata dall’ufficio tecnico comunale sulla base di elementi oggettivi.

La verifica avviene nella fase esecutiva

La sentenza precisa infine che l'eventuale impossibilità tecnica di demolire non rende illegittimo l'ordine di demolizione. La verifica sulla fiscalizzazione appartiene alla successiva fase di esecuzione: prima viene accertato l'abuso e ordinato il ripristino; successivamente, qualora ricorrano i presupposti dell'art. 34, l'ufficio tecnico valuta se la demolizione possa essere materialmente effettuata senza danneggiare la parte conforme.

Nel caso esaminato, tuttavia, questa verifica non poteva trasformare un nuovo piano completamente privo di titolo in una semplice difformità parziale. In definitiva: appello respinto, confermato l'ordine di demolizione.

FAQ TECNICHE: Secondo piano interamente abusivo e fiscalizzazione | Ingenio

La realizzazione di un intero piano abusivo può essere fiscalizzata ai sensi dell'art. 34 del d.P.R. 380/2001?
No. La fiscalizzazione prevista dall'art. 34 è applicabile esclusivamente agli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire. Un nuovo piano che comporta un significativo incremento di superficie, volumetria e modifica della sagoma costituisce una nuova costruzione abusiva riconducibile alla difformità totale, per la quale resta ferma la sanzione demolitoria.

In quali casi è ammessa la fiscalizzazione dell'abuso edilizio?
La sostituzione della demolizione con una sanzione pecuniaria è consentita solo nelle ipotesi tassativamente previste dal d.P.R. 380/2001: ristrutturazioni edilizie abusive (art. 33), interventi in parziale difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA alternativa (art. 34) e annullamento del titolo edilizio (art. 38). Non è invece applicabile alle nuove costruzioni realizzate senza titolo.

Che cosa si intende per "pregiudizio alla parte conforme" ai fini della fiscalizzazione?
Il pregiudizio deve essere di natura tecnico-strutturale e dimostrare che la demolizione della sola parte abusiva comprometterebbe inevitabilmente la stabilità o l'integrità della porzione dell'edificio legittimamente realizzata. Non sono sufficienti generiche difficoltà esecutive, maggiori costi o il semplice fatto che l'immobile sia in cemento armato o ubicato in zona sismica.

Quando viene verificata l'eventuale impossibilità tecnica di demolire l'opera abusiva?
L'accertamento non incide sulla legittimità dell'ordinanza di demolizione, ma viene effettuato nella fase esecutiva del procedimento. Solo dopo l'adozione dell'ordine di ripristino l'ufficio tecnico comunale può verificare, con valutazioni oggettive e motivate, se ricorrano i presupposti per applicare la sanzione pecuniaria sostitutiva.

Un torrino scala o un locale accessorio possono essere considerati autonomamente ai fini della fiscalizzazione? No. Se tali manufatti sono funzionalmente e strutturalmente collegati a un piano integralmente abusivo, ne seguono la sorte giuridica. La loro eventuale natura pertinenziale non consente di qualificare l'intervento come difformità parziale né di estendere l'applicazione della fiscalizzazione prevista dall'art. 34 del Testo unico edilizia.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO