Da direzionale a residenziale con fusione di due unità immobiliari: col Salva Casa basta la SCIA

In virtù delle novità apportate al Testo Unico Edilizia dal Decreto Salva Casa, il mutamento di destinazione d'uso verticale da direzionale a residenziale, accompagnato dalla fusione di due unità immobiliari senza opere strutturali, è assentibile mediante SCIA ordinaria. Le NTA comunali antecedenti alla riforma, se incompatibili con l'art. 23-ter TUED come novellato dalla L. 105/2024, devono essere disapplicate. Solo "specifiche condizioni" urbanistiche, oggettive e adottate dopo la riforma, possono limitare tali cambi d'uso.

Cambi d'uso verticali: la rivoluzione del Salva Casa

Il Decreto Salva Casa ha stravolto le regole sui cambi d'uso verticali, anche con opere, e stabilendo un collegamento diretto tra il titolo abilitativo necessario per l'intervento edilizio e quello che serve per perfezionare il mutamento d'uso stesso.

In pratica, anche per il passaggio tra categorie eterogenee (cd. cambio verticale), oggi in vigenza di DL 69/2024 si può procedere con la SCIA quando gli interventi edilizi collegati al cambio d'uso sono assentibili in edilizia libera, con CILA o con appunto SCIA.

Insomma: il Decreto Salva Casa ha modificato l'art. 23-ter T.U. Edilizia, prevedendo al comma 1-quinquies che per i mutamenti di destinazione d'uso senza opere, anche tra aree non omogenee (quindi verticali) sia richiesta la SCIA ex art. 19 L. 241/90.

Il caso: fusione di unità immobiliari e passaggio da direzionale a residenziale

Nel caso della sentenza 555/2026 del TAR Toscana, viene annullato il provvedimento con cui un comune aveva dichiarato l'inefficacia di una SCIA presentata per la fusione di due unità immobiliari con contestuale cambio di destinazione d'uso da direzionale a residenziale, in zona B del DM 1444/1968.

Il Collegio afferma che, in assenza di "specifiche condizioni" adottate dopo l'entrata in vigore del Decreto Salva Casa, le NTA del Piano Operativo Comunale che impedivano tale mutamento devono essere disapplicate in quanto incompatibili con l'art. 23-ter TUED nella formulazione introdotta dalla L. 105/2024.

Il regime del cambio di destinazione d'uso verticale dopo il Decreto Salva Casa

L'art. 23-ter, commi 1-ter e 1-quater, D.P.R. 380/2001, nella versione risultante dalla L. 24 luglio 2024, n. 105, ammette il mutamento di destinazione d'uso tra categorie funzionali diverse (c.d. cambio verticale) per le singole unità immobiliari site in edifici ricadenti nelle zone A, B e C del DM 1444/1968. In tali zone è dunque consentito, senza opere o con mere modifiche interne, il passaggio dalla categoria "produttiva e direzionale" a quella "residenziale".

Quanto al titolo abilitativo, la fusione di due unità con contestuale cambio di destinazione d'uso senza interventi strutturali rientra nel perimetro della SCIA ordinaria ex art. 22 D.P.R. 380/2001.

Le specifiche condizioni degli strumenti urbanistici comunali

Il ricorrente evidenzia che al momento della presentazione della SCIA e al momento di realizzazione dell’intervento, quest’ultimo era conforme al disposto normativo di cui all’art. 23 ter del DPR 380/2001, come modificato dalla legge n. 105/2024, che prevede la libera modifica della destinazione d’uso dell’immobile.

Per effetto di tale nuova normativa nazionale, doveva dunque intendersi recessiva (e, quindi, irrilevante ai fini della disciplina applicabile alla SCIA in questione) la precedente previsione dettata dall’art. 24 delle NTA del POC, in virtù del criterio della successione di leggi nel tempo o, comunque, del criterio gerarchico.

Infatti, l'art. 23-ter fa salva la facoltà dei Comuni di introdurre negli strumenti urbanistici "specifiche condizioni" al mutamento di destinazione d'uso.

Il TAR, richiamando le Linee guida MIT del 30 gennaio 2025, precisa che tali condizioni:

• devono essere oggettive e non discriminatorie;
• non possono essere implicitamente desunte da strumenti urbanistici preesistenti alla riforma;
• devono essere sorrette da adeguata motivazione riferita a esigenze concrete (decoro urbano, sicurezza, ecc.);
• devono essere adottate specificamente dopo l'entrata in vigore della novella e alla luce di essa.

Ne consegue che le previsioni delle NTA del POC approvate nel 2022 - anteriori al Decreto Salva Casa - non possono valere di per sé quali "specifiche condizioni" ai sensi della nuova norma statale, nemmeno se l'Amministrazione le abbia formalmente "confermate" con una delibera consiliare successiva alla presentazione della SCIA.

Il rapporto tra legge statale e NTA comunali: prevalenza e disapplicazione

Il Collegio qualifica le NTA dei Piani Operativi Comunali come atti di natura regolamentare, richiamando la consolidata giurisprudenza del Consiglio di Stato che distingue tra prescrizioni conformative dello ius aedificandi (di immediata lesività) e norme tecniche di dettaglio (di natura regolamentare).

In caso di contrasto tra una norma regolamentare secondaria - quale l'art. 24 NTA del POC - e una norma di rango primario - quale l'art. 23-ter TUED — l'antinomia si risolve, ai sensi degli artt. 1, 3, 4 e 8 delle preleggi, con la disapplicazione della fonte secondaria. Le previsioni urbanistiche comunali che limitano o impediscono i cambi di destinazione d'uso diventano pertanto "recessive" rispetto alla disciplina statale novellata.

In definitiva, l’art. 24 NTA del previgente POC è incompatibile con il principio stabilito dal legislatore nazionale, che intende ammettere i cambi di destinazione d’uso anche tra categorie funzionali senza le limitazioni prescritte nella previsione regolamentare e, come tale, è da disapplicare in favore della normativa statale.

Tuttavia, poiché l’art. 23-ter DPR 380/2001 rimanda agli strumenti urbanistici la possibilità di prevedere “specifiche condizioni” per il mutamento delle destinazioni d’uso tra categorie funzionali, occorre anche verificare se le norme del POC possano operare in tal senso.

In definitiva: cambio d'uso verticale con la SCIA. Disciplina comunale da disapplicare

Conclusivamente, ai fini dell’ammissibilità o meno del cambio di destinazione d’uso, deve farsi riferimento alla normativa statale (TUED) e non, invece, a quella contenuta nello strumento urbanistico comunale del Comune, atteso che la previgente disciplina deve essere disapplicata nella parte in cui contrasta con la normativa statale e le nuove disposizioni che hanno dettato le “specifiche condizioni” non sono ratione temporis applicabili, perché successive alla SCIA in questione.

Nel caso di specie, trattasi di mutamento di destinazione d’uso verticale, che è conforme a quanto previsto dai commi 1-ter e 1-quater dell’art. 23-ter d.p.r. 380/2001, che ammettono siffatti interventi quando interessino unità immobiliari ubicate in immobili ricompresi nelle zone A), B) e C) di cui al d.m. 1444 del 1968 e in assenza di specifiche condizioni fissate negli strumenti urbanistici comunali al momento della presentazione della SCIA.

FAQ TECNICHE: Cambio d'uso verticale post DL Salva Casa | Ingenio

Il cambio da direzionale a residenziale richiede il permesso di costruire?

No, se avviene senza opere strutturali e con interventi assentibili in SCIA, il titolo corretto è la SCIA ordinaria.

La fusione di due unità immobiliari incide sul titolo edilizio necessario?

La fusione, se priva di interventi strutturali, rientra nell’art. 22 D.P.R. 380/2001 e resta compatibile con la SCIA.

I cambi d’uso verticali sono sempre ammessi dopo il Salva Casa?

Sono ammessi per unità immobiliari in zone A, B e C, in assenza di specifiche condizioni comunali legittimamente introdotte dopo la riforma.

Le NTA comunali possono vietare il cambio di destinazione d’uso?

Solo se contengono “specifiche condizioni” adottate dopo il Salva Casa, oggettive, motivate e non discriminatorie; in caso contrario sono recessive.

Cosa deve fare il Comune in caso di contrasto tra NTA e normativa statale?

Deve disapplicare la norma regolamentare locale incompatibile, dando prevalenza all’art. 23-ter TUED, come interpretato anche alla luce delle Linee guida MIT.

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