Demoricostruzione e nesso di continuità con l'edificio preesistente: il punto del Consiglio di Stato

Da più parti si è rilevato che la definizione normativa di ristrutturazione edilizia, legata alla ricostruzione del fabbricato demolito, così come espresso dall’art 3 co 1 comma1, lettera d), DPR 380/01, si è nel corso del tempo caratterizzata per il progressivo allontanamento dall’obbligo originario della fedele ricostruzione, mediante eliminazione dei vari vincoli imposti dal legislatore, cui è conseguita l’ estensione di tale definizione, rendendo ancor più necessario un chiarimento sui suoi confini rispetto alla “nuova costruzione”.

Chiarimento che oggi viene fornito schematicamente dal Consiglio di Stato (sez II n. 8542/2025), anche tenendo in considerazione le cronache giudiziarie che hanno interessato vari contesti cittadini.

Nesso di continuità tra preesistente e ricostruito

Parte della giurisprudenza, in seguito alla eliminazione nella definizione normativa di ristrutturazione edilizia ricostruttiva del vincolo della sagoma (fatti salvi gli immobili vincolati) in forza del d.l. n. 69 del 2013 (convertito in legge n. 98 del 2013), ha ritenuto che l’esistenza di un “nesso di continuità” tra il fabbricato preesistente e quello risultante dall’intervento continuasse ad essere un requisito essenziale della tipologia d’intervento d’interesse, la cui mancanza induce a qualificare l’attività edilizia come “nuova costruzione” ( Cons. Stato, sez. VI, 12 maggio 2023, n. 4794, relativa a un caso in cui l’edificio nuovo era «traslato in maniera significativa» rispetto a quello precedente; sez. II, 6 marzo 2020, n. 1641, inerente un’ipotesi di demolizione di un garage con ricostruzione di un edificio diverso per materiale utilizzato e per l’aumento della quota d’imposta; Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857; in linea la giurisprudenza penale, tra cui, Cass. pen., sez. III, 10 gennaio 2020, n. 280338, che statuì che nella “ristrutturazione” non si può prescindere dalla necessità che venga conservato l’immobile preesistente «del quale – a prescindere dalla identità di sagoma – deve essere comunque garantito il recupero»; più recente Cass. pen., sez. III, 8 maggio 2024, n. 18044) 

Tuttavia, il requisito della “continuità” con l’edificio preesistente, non trova fondamento esplicito ed assoluto nell’ultima versione del testo della disposizione, sul quale il legislatore è intervenuto nel 2020 con l’intenzione – ribadita in più contesti ( es circolare congiunta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e del Ministero per la pubblica amministrazione del 2 dicembre 2020) – di ricomprendere, per gli immobili non vincolati, qualsiasi intervento di demolizione e ricostruzione anche con caratteristiche molto differenti rispetto al preesistente, salvo il limite della volumetria (al punto che, secondo C.g.a., sez. giur., 3 giugno 2025, n. 422, la ricostruzione sarebbe possibile «anche altrove, ossia in un diverso lotto, pur sempre nel rispetto delle capacità edificatorie proprie di quest’ultimo»).

La continuità che comunque deriva dalla norma

Ciò nonostante il Consiglio di Stato, nella pronuncia in commento, considera che l’esegesi rispettosa della lettera e della logica della disposizione non può condurre a ritenere che dalla demolizione derivi semplicemente un “credito volumetrico”, che il proprietario può spendere rimanendo comunque nell’alveo della “ristrutturazione”, e pertanto non elimina del tutto il nesso di continuità che in parte può essere rinvenuto dai limiti e condizioni, che si ricavano dallo stesso art.3, comma 1, lettera d), DPR380/01 e che elenca nel dettaglio.

Ricostruzione di un unico edificio

In primo luogo, affinché si possa avere continuità tra nuovo e preesistente, l’intervento deve avere a oggetto un unico edificio, nel senso che nella fase di ricostruzione esorbita dall’ambito della “ristrutturazione ricostruttiva”, l’accorpamento di volumi precedentemente espressi da manufatti diversi ovvero il frazionamento di un volume originario in più edifici di nuova realizzazione.

Tale condizione è rimasta immutata ed affermata dalla giurisprudenza nel vigore delle varie versioni dell’art. 3 del t.u. dell’edilizia (tra le tante, Cons. Stato, sez. IV, 16 dicembre 2008, n. 6214 e, più di recente, 3 aprile 2025, n. 2857, dove si afferma che «l’essenza della nozione di ristrutturazione edilizia è che l’intervento deve agire sull’edificio preesistente al fine di dare continuità all’immobile pregresso, crollato o demolito. In altre parole la ristrutturazione edilizia non può mai prescindere dall’obiettivo di recupero del singolo immobile che ne costituisce oggetto»; nonché, nella giurisprudenza penale, Cass. pen., sez. III, 27 luglio 2020, n. 23010).

La stessa poi risulta dal testo della disposizione, il quale, “nel porre a confronto “un organismo edilizio” (quello risultante dall’intervento) con il “precedente” – al singolare – e nell’evocare elementi quali la sagoma, i prospetti, il sedime e le caratteristiche planivolumetriche e tipologiche, anche solo per sancirne l’irrilevanza, non può che presupporre che come termine di paragone venga assunto un unico edificio, poiché diversamente tali parametri sarebbero già di per sé inutilizzabili”.

Contestualità temporale tra la demolizione e la ricostruzione

Più deboli le considerazioni fatte dal Consiglio di Stato in ordine alla contestualità temporale tra demolizione e ricostruzione.

A fronte della pretesa che la qualifica di ristrutturazione edilizia passi per “l’unitarietà” dell’intervento prospettato nel titolo edilizio, nel senso, che demolizione e ricostruzione debbano essere legittimate in un’unica soluzione, è lo stesso Consiglio di Stato che riconosce che la medesima qualifica venga assegnata anche alle ipotesi in cui si ricostruisca un immobile demolito o crollato.

Ovviamente in questo caso, come riconosciuto dal legislatore vi è l’obbligo di dimostrarne la “preesistente consistenza” così come richiesto dal precitato art 3 co 1 lett d) DPR 380/01, ovvero dovranno essere ricavabili «in maniera pressoché certa, l’esatta cubatura e sagoma d’ingombro del fabbricato su cui intervenire» (Cons. Stato, sez. IV, 3 aprile 2025, n. 2857).

Quindi pur vero che il titolo edilizio deve essere presentato optando per una tipologia o l’altra di ristrutturazione edilizia, unitamente a tutta la documentazione necessaria a comprovare lo stato legittimo dell’immobile esistente o la sua esatta consistenza nel caso in cui sia stato demolito o sia crollato, ma la contestualità o meno tra demolizione e ricostruzione non pare essere dirimente per distinguere la nuova costruzione dalla ristrutturazione edilizia.

Volume

Nelle varie evoluzioni della nozione di “ristrutturazione ricostruttiva” che si sono susseguite, è rinvenibile un minimo comune denominatore, consistente nel fatto che l’intervento deve comunque risultare neutro sotto il profilo dell’impatto sul territorio nella sua dimensione fisica.

Nell’ambito della ristrutturazione edilizia ricostruttiva, gli incrementi di volumetria sono infatti ammissibili «nei soli casi espressamente previsti dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali» (sul punto, Cons. Stato, sez. IV, 2 maggio 2024, n. 4005 l’incremento volumetrico eccezionalmente conseguibile con un intervento di ristrutturazione edilizia è soltanto quello specificamente ammesso una tantum dalla legislazione vigente o dagli strumenti urbanistici comunali per tale tipo di intervento edilizio e non quello (eventualmente) maggiore connesso all’indice edificatorio previsto per gli interventi di nuova costruzione o di ristrutturazione urbanistica»).

Pertanto viene riconosciuto che l’incremento volumetrico passibile di essere legittimato nell’ambito di una ristrutturazione edilizia sia solo quello funzionale (nel senso di utile al fine di rispettare normative incidenti sull’edilizia es. sismica) al riuso del volume precedente.

In sunto

Affinchè si tratti di ristrutturazione edilizia ricostruttiva, può pretendersi una “continuità” tra il nuovo edificio e quello precedente solo nella misura in cui per essa s’intenda il doveroso rispetto dei requisiti, sopra indicati, dell’unicità dell’immobile interessato dall’intervento, della contestualità tra demolizione e ricostruzione, del mero utilizzo della volumetria preesistente senza ulteriori trasformazioni della morfologia del territorio.

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