Distanze tra edifici: occhio alla differenza tra demo-ricostruzione e sopraelevazione

Torniamo, per un giorno, indietro di qualche anno, precisamente al 2019 quando il DL 32, convertito in legge 55/2019 (Sblocca-Cantieri), sovvertì alcune regole di urbanistica, una tra tutte l'articolo 9, commi secondo e terzo, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444 (distanze tra costruzioni).

La novità, da quel 'giorno' è che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9. Adesso teniamolo qui, poi analizzando la sentenza ci torneremo sopra.

La sopraelevazione del contendere

Il caso è particolare ma utile per fare il punto su alcune regole in materia di distanze.

La sentenza 3322/2022 del 27 aprile del Consiglio di Stato riguarda infatti un permesso di costruire concernente la dimostrazione delle regolarità urbanistica ed edilizia della sopraelevazione e della successiva variante in corso d'opera.

Con il predetto titolo edilizio del 2008 (e la variante del 2011) il Comune aveva assentito una sopraelevazione di un fabbricato composto da un solo piano terra.

Nel 2013, in seguito ad una denuncia di un proprietario confinante, il Comune, ritenendo tale segnalazione fondata e quindi viziati i propri provvedimenti (per: i) violazione delle distanze tra pareti finestrate; ii) eccesso volumetrico; iii) falsa rappresentazione dello stato dei luoghi), annullava i permessi di costruire in autotutela con l’ordinanza ed ingiungeva la demolizione delle opere.

Successivamente la propietaria della sopraelevazione presentava un’istanza, volta sostanzialmente a (ri)esaminare la regolarità urbanistico-edilizia dei permessi annullati dallo stesso Comune. L’ente locale riscontrava l’istanza con un nuovo permesso di costruire, che veniva impugnato dal proprietario confinante al TAR Campania, il quale annullava il predetto titolo edilizio.

Il comune ricorreva quindi al Consiglio di Stato per la definitiva risoluzione della controversia.

Le distanze tra edifici dopo lo Sblocca-Cantieri

L’appellante (comune) afferma che alla luce dell’articolo 5 del DL 32 del 2019, i limiti di distanza tra fabbricati previsti dall’articolo 9 del decreto ministeriale n. 1444 del 1968 dovrebbero riferirsi esclusivamente alle zone di cui al primo comma, n. 3 dello stesso articolo 9, ovvero alle zone omogenee C (corrispondenti alle parti del territorio non edificate o con edificazione di minore intensità), mentre nel caso in esame il fabbricato in contestazione sarebbe situato in zona B.

Questo avrebbe la conseguenza che il Tar avrebbe errato nell’accogliere il ricorso in quanto prima della decisione già era intervenuta la novella legislativa ed il giudice era tenuto ad applicarla ex officio trattandosi di norma interpretativa.

Il Consiglio di Stato, pur concordando sulla natura interpretativa della disposizione (cfr. in questo senso Cass. Civ. n. 7027 del 2021) nella richiamata pronuncia C.d.S., sez. VI n. 6613 del 2021 (rilevante nel caso di specie, come si vedrà, è anche C.d.S., sez. IV, n. 6282 del 2020 sulla nozione di nuovo edificio o costruzione rispetto a ristrutturazione di edifici preesistenti, in parte agevolate a condizione di rispettare la volumetria preesistente per consentire l’operatività dell’ecobonus ed il rilancio dell’economia ) ha accertato al punto 9.2 che “non sussiste poi la lamentata falsa applicazione dell’articolo 5, comma 1, lettera b-bis, del decreto-legge 18 aprile 2019, n. 32 (Disposizioni urgenti per il rilancio del settore dei contratti pubblici, per l’accelerazione degli interventi infrastrutturali, di rigenerazione urbana e di ricostruzione a seguito di eventi sismici), convertito dalla legge n. 55 del 2019. Tale disposizione recita: «Al fine di concorrere a indurre una drastica riduzione del consumo di suolo e a favorire la rigenerazione del patrimonio edilizio esistente, a incentivare la razionalizzazione di detto patrimonio edilizio, nonché a promuovere e agevolare la riqualificazione di aree urbane degradate con presenza di funzioni eterogenee e tessuti edilizi disorganici o incompiuti, nonché di edifici a destinazione non residenziale dismessi o in via di dismissione, ovvero da rilocalizzare, tenuto conto anche della necessità di favorire lo sviluppo dell'efficienza energetica e delle fonti rinnovabili e di assicurare il miglioramento e l’adeguamento sismico del patrimonio edilizio esistente, anche con interventi di demolizione e ricostruzione: […] le disposizioni di cui all’articolo 9, commi secondo e terzo, del decreto del Ministro dei lavori pubblici 2 aprile 1968, n. 1444, si interpretano nel senso che i limiti di distanza tra i fabbricati ivi previsti si considerano riferiti esclusivamente alle zone di cui al primo comma, numero 3), dello stesso articolo 9». È dirimente considerare che, anche dopo l’intervento citato, in zona “B”, così come nelle altre zone (“D”, “E”, “F”), per le «nuove costruzioni», vale il limite della distanza di dieci metri (senza maggiorazioni). La norma invocata non incide infatti sul contenuto normativo dell’art. 9, comma 1, n. 2), del decreto ministeriale n. 1444 del 1968, secondo cui: «Nuovi edifici ricadenti in altre zone: è prescritta in tutti i casi la distanza minima assoluta di m. 10 tra pareti finestrate e pareti di edifici antistanti».”

Nuova costruzione in zona B/1

Nel nostro caso, quindi, si applica quanto sopra, visto che:

• i) l’attività edilizia va qualificata come ‘nuova costruzione’, in quanto la sopraelevazione di un piano costituisce un ampliamento plano-volumetrico del fabbricato;
• ii) dalla verificazione di primo grado si è potuto rilevare che l’edificio in questione ricade in zona B/1;
• iii) non si fa – nella specie – questione di applicazione dei commi secondo e terzo dell’art. 9 del D.M. n. 1444 del 1968 (ossia delle c.d. maggiorazioni ivi previste) ma del limite generale di cui al comma 1 applicabile anche in zona B.

Demo-ricostruzione e sopraelevazioni: c'è differenza

Palazzo Spada chiude sottolineando che con le modifiche apportate dall’art. 5 del DL 32/2019 all’art. 2 bis del TUE (norma avente carattere innovativo e quindi non retroattiva) la demolizione e ricostruzione di un fabbricato (che non è il caso di questo giudizio, che invece è una sopraelevazione) è consentita nel rispetto delle distanze legittimamente preesistenti purché sia effettuata assicurando la coincidenza dell'area di sedime e del volume dell'edificio ricostruito con quello demolito, nei limiti dell'altezza massima di quest’ultimo.

In caso diverso, le eventuali disposizioni derogatorie sulle distanze devono comunque essere previste dai Comuni nell’ambito degli strumenti urbanistici.

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Normalità e derogabilità delle distanze tra fabbricati dopo Sblocca Cantieri e Semplificazioni: il punto

A valle delle un po’ convulse, radicali e non sempre congruenti modifiche apportate alle norme sulle distanze tra fabbricati nell’arco di soli due anni per opera dei dd.ll. 18 aprile 2019, n. 32, e 16 luglio 2020, n. 76 (cosiddetti “Sblocca Cantieri” e Semplificazione”, convertiti rispettivamente nelle leggi 14 giugno 2019, n. 55 e 11 settembre 2020, n. 120), Ermete Dalprato ha fatto il punto della situazione riportando in un quadro sinottico lo stato attuale delle norme raffrontandolo con quello previgente. Leggi tutto!

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Anche la Corte costituzionale con la sentenza n. 30/2020, avallando i principi generali espressi dalla giurisprudenza amministrativa in tema di inderogabilità dell’art. 9 D.M. n. 1444/1968, ha chiarito che la disposizione contenuta nel citato art. 9, che prescrive la distanza di dieci metri che deve sussistere tra edifici antistanti, ha carattere inderogabile, poiché si tratta di norma imperativa, la quale predetermina in via generale ed astratta le distanze tra le costruzioni, in considerazione delle esigenze collettive connesse ai bisogni di igiene e di sicurezza.

Questo Consiglio ha poi ulteriormente chiarito che “tali distanze sono coerenti con il perseguimento dell’interesse pubblico e non già con la tutela del diritto dominicale dei proprietari degli immobili finitimi alla nuova costruzione, tutela che è invece assicurata dalla disciplina predisposta, anche in tema di distanze, dal codice civile. La medesima disposizione tuttavia riguarda “nuovi edifici”, intendendosi per tali gli edifici o parti e/o sopraelevazioni di essi (cfr. Cons. Stato, sez. IV, n. 3522/2016) “costruiti per la prima volta” e non già edifici preesistenti, per i quali, in sede di ricostruzione, non avrebbe senso prescrivere distanze diverse” (Cons. Stato, sez. IV, n. 6282/2020).

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