Dopo il Salva Casa o sanatoria o repressione

L’obiettivo del Salva-Casa era quello dichiarato di semplificare e di rilanciare il mercato immobiliare. In realtà era anche quello di tacitare le ricorrenti voci di un nuovo condono edilizio e di rifare l’“Ora Zero” dell’edilizia che era già stato a suo tempo l’obiettivo (mancato) della legge n. 47/85.

Del perché la legge n. 47/85 abbia fallito abbiamo detto in altre occasioni.

L’Autore riprende il discorso per verificare quali prospettive effettive di successo abbia oggi la neonata normativa che - in materia - si propone come definitiva.

Pur nelle difficoltà e disomogeneità interpretative non tutto però sarà sanabile e allora …

Uno dei principali obiettivi della legge Salva-Casa era (ed è) quello (cito testualmente) “… di rilanciare il mercato della compravendita immobiliare…”.

Rilanciare il mercato immobiliare non è la stessa cosa di “regolarizzare il patrimonio immobiliare”; diciamo che la regolarizzazione del patrimonio è una sorta di effetto collaterale all’esigenza della commercializzazione o, forse sarebbe meglio dire, che è (o dovrebbe essere) il presupposto della commercializzazione (ma poi vedremo che non è proprio così).

Questo è il caso in cui scambiando “l’ordine dei fattori” non è vero che il prodotto non cambia; cambia e anche di molto.

Gli effetti positivi del Salva-Casa

Con l’obiettivo della commercializzazione si è dunque finalmente affrontato il delicato tema della sanabilità il che ha certamente un effetto positivo sotto due aspetti:

• Il primo è che così ci mettiamo il cuore in pace sulla mai sopita aspettativa di un nuovo condono edilizio. Un nuovo condono non ci sarà. Anzi, direi che la complessità dell’elaborazione parlamentare delle nuove norme e l’evidente intrinseca incongruenza di alcune di esse, manifestano chiaramente la diversità di visione di un Legislatore combattuto tra intenti di maggiore o minore “apertura” e quindi ben difficilmente si troverà a breve una sintesi migliore. Piaccia o no il sistema oggi delineato reggerà (a mio avviso) nel suo impalcato di fondo, anche se sarà sottoposto a integrazioni (o fors’anche forzature ?) legislative regionali che non ne aiuteranno l’omogenea applicazione sul territorio nazionale come invece sarebbe dovuto.
• Il secondo è che finalmente - come avevamo auspicato da tempo - si tratta di una legge “a regime” le cui opportunità non sono costrette entro limiti temporali e questo ci darà tempo e modo di approfondirne il contenuto e di applicarlo correttamente.

E di applicarlo anche progressivamente “al bisogno”, il che allungherà i tempi, ma ne aumenterà l’efficacia.

Questo motiva in parte (anche se non giustifica) il lungo tempo intercorso dall’emanazione della norma (pur ritenuta “urgente e indifferibile”, cito ancora testualmente dalle premesse del d.l.) per la formalizzazione degli strumenti per darvi applicazione (da molti, ma non da me, ritenuti essenziali), ovvero la circolare interpretativa del MIT, i “moduli” statali per la presentazione delle istanze cui si stanno aggiungendo alcune leggi regionali (con la relativa modulistica).

La regionalizzazione di norme che volevano essere “di principio”

Questo assetto normativo, a dir poco “complesso”, porterà ad inevitabili “disparità applicative” a livello regionale ma, soprattutto, a far sì che gli operatori si racchiuderanno ognuno nel proprio ambito regionale regredendo dalla discussione nazionale e dai principi del provvedimento.

Se un aspetto positivo c’è stato in questo lungo periodo (un anno) di dibattito interpretativo è stato quello di affrontare i temi a livello concettuale generale e non locale.

La regionalizzazione che seguirà alle leggi regionali in corso di progressiva emanazione farà perdere la visione unitaria del problema per cui, se la finalità del Legislatore era quella della “certezza giuridica”, temo che non aumenterà perché ho l’impressione che le leggi regionali daranno nuovo lavoro alla Corte Costituzionale.

Le attuali certezze …

Al netto però di queste argomentazioni “di dettaglio” (si fa per dire) un aspetto è certo:

• Non ci saranno nuovi condoni e le condizioni di sanabilità sono (e resteranno) quelle disposte dalla legge Salva-Casa, ovvero ex articolo 36, 36-bis e, se vogliamo aggiungere in subordine, 34-bis e 34-ter);
• La sanabilità è condizionata all’attuale conformità edilizia e urbanistica.

GLI ARTICOLI DI ERMETE DALPRATO SUL SALVA CASA
- Dopo il Salva Casa o sanatoria o repressione;
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… e incertezze

Sulla conformità pregressa il Legislatore ha allargato le maglie dell’articolo 36 imponendo con l’articolo 36-bis che:

• sotto il profilo urbanistico sussista un titolo originario e che l’assetto attuale se ne discosti “solo” per “parziali difformità o variazioni essenziali”. Il che non è poco anche se qualche non irrilevante diversificazione regionale sussisterà visto che la definizione di “variazione essenziale” spetta alle regioni (si tratterà di discriminazione?).
• sotto il profilo edilizio il Legislatore richiede invece la “conformità edilizia” originaria e qui si apre un’ampia gamma di interpretazioni visto che non è esattamente circoscritto il perimetro delle norme edilizie.

Infatti se le norme paesaggistiche e di sicurezza statica (e antisismica) hanno una loro precisa identificazione (e per questo il Legislatore le ha trattate analiticamente ed espressamente) la citazione “norme edilizie” ha una connotazione generica.

Le norme edilizie (definizione e retrodatazione)

Quali norme vi appartengono?

Uno spunto interpretativo si può trarre presumibilmente (e, direi, necessariamente) dal Testo Unico dell’Edilizia che qua e là ne fa menzione anche se le citazioni non sono tra loro coordinate ed esaustive.

Ne troviamo menzione nella legge n. 105/2024 all’articolo 2, comma 1 (che non è entrato nel DPR 380/01) e, ancora nel DPR 380/01 ai modificati articoli 6-bis, comma 1, 22, comma 2-bis, e 24, comma 1 (quello sull’agibilità che forse è il più esaustivo).

Dunque nelle norme edilizie sicuramente vi rientrano quelle igienico-sanitarie (e dunque anche quelle sull’accessibilità – v. Barriere architettoniche), quelle sul contenimento energetico, ….. ma quelle di natura estetico-compositiva delle regolamentazioni edilizie locali?

Il dubbio resta perché anche quelle sono norme edilizie vigenti e il fatto di avere natura locale non le esonera dalla verifica (e infatti anche le norme urbanistiche sono locali).

Al netto di ciò resta comunque il fatto che, se la ricostruzione delle variazioni delle norme urbanistiche nel tempo - per correttamente inquadrare il regime giuridico esistente al momento della realizzazione - non è generalmente operazione facile, la ricostruzione del regime delle molte e diversificate norme che dianzi abbiamo richiamato è operazione ancor più complessa e, temo, non incontrovertibile.

L'articolo 36-bis non è la traduzione legislativa della sanatoria giurisprudenziale

Qualcuno ha commentato che il 36-bis sia la traduzione legislativa della sanatoria giurisprudenziale, ma così non è perché la sua formulazione è ben più restrittiva per le condizioni soprariportate di conformità alle norme edilizie, condizione inesistente nella concezione giurisprudenziale.

Diciamo che la “legalizzazione” di una sanatoria meno restrittiva di quella della doppia conformità rende comunque non più coerente ritenere sussistente anche la sanatoria giurisprudenziale che diventerebbe una terza forma di sanabilità oltre alle due di legge (art. 36 e 36-bis). Già in precedenza alcuni mettevano in dubbio l’applicabilità della sanatoria “giurisprudenziale”.

Il che pone qualche problema alle legislazioni regionali che l’avevano resa “legale” e mi risulta che si stiano adeguando.

Il passato è passato e, come dice il proverbio, “cosa fatta capo ha”.

Diciamo allora che:

• nelle regioni in cui la sanatoria giurisprudenziale era “legalizzata”, il Salva-Casa ha ristretto la sanabilità;
• dove la sanatoria giurisprudenziale non veniva applicata l’ha allargata.

Comunque sia – nonostante l’ampliamento della sanabilità alle variazioni essenziali (entrata in corsa in sede di conversione in legge e ferma restando la conformità ab-origine in materia edilizia) - rimane presumibilmente scoperta una buona quota di patrimonio esistente (anche se è difficile quantificarlo perché prevalentemente occulto).

Al netto dunque delle suesposte residue incertezze applicative il sistema della sanabilità pare complessivamente e definitamente ridisegnato e su quello dobbiamo fare affidamento.

Le incongruenze del sistema sanabilità/repressione

Visto che abbiamo appena citato la modifica in sede di conversione in legge dell’articolo 36-bis non appare inopportuna una considerazione in merito.

Nel testo originario del decreto-legge l’articolo 36-bis contemplava solo la sanabilità delle parziali difformità; quando non fossero state sanabili, il rinvio automatico era all’articolo 34 (demolizione con alternativa della sanzione se non demolibili senza pregiudizio della parte conforme).

In altri termini la “non sanabilità” ex articolo 36-bis rimandava unicamente all’articolo 34.

Con l’aggiunta in sede di conversione della sanabilità ex articolo 36-bis anche delle “variazioni essenziali” il rinvio al regime repressivo di ciò che non è sanabile ex articolo 36-bis ha perso di univocità, che infatti diventa differenziato, nel senso che,

• se le opere non sanabili sono di parziali difformità il rinvio è all’articolo 34 di cui si è detto
• se le opere non sanabili sono di variazione essenziale il rinvio è all’articolo 31 che è molto più gravoso (demolizione/acquisizione senza possibilità di sanzione).

(Resta poi l’alea dell’articolo 33 per gli interventi di ristrutturazione edilizia che contempla solo la totale difformità e non anche le variazioni essenziali).

Il che appare un po’ strabico, frutto evidente della frettolosa e non coordinata modifica della conversione in legge.

Detto in altri termini: due diverse gravità di abuso (la “variazione essenziale” e la “parziale difformità”)

• se sono sanabili sono equiparate,
• se non sono sanabili vanno soggette a due regimi repressivi di gravità molto diversificata.

Si è persa la simmetria tra sistema sanzionatorio e sistema sanante e soprattutto la gradualità tra livello di abusivismo e corrispondente sanabilità e/o repressione.

Il che non è solo un fatto estetico, ma è un salto logico con evidenti sostanziali diverse ricadute pratiche che appare ancor più disomogeneo e divaricante a livello territoriale se si tien conto che la variazione essenziale è soggetta alla “regionalizzazione” dalla cui definizione dipende (per residualità) l’inquadramento nella “difformità parziale”.

Infatti nella gerarchia delle difformità che (a decrescere) va

• dall’assenza di permesso,
• alla difformità totale (ex art. 31),
• alla variazione essenziale (ex art. 32),
• alla difformità parziale,
• alla variazione non essenziale (ex art. 22, co. 2 e 2-bis),

il confine tra variazione essenziale e parziale difformità è mutevole in funzione della definizione regionale (e della giurisprudenza).

Il regime del decreto-legge era certamente meno permissivo, ma più coerente.

Per lo "scoperto" non sanabile non resta che la repressione

Da quanto precede consegue che, laddove non sia applicabile la sanatoria, resta solo …. la repressione

Sistema che già più volte abbiamo commentato essere quello statuito dalla legge n. 47/85 che non si può dire abbia dato fin qui brillante prova di sé e su cui la legge Salva-Casa ha apportato qualche marginale modifica.

Se vogliamo davvero perseguire la regolarizzazione del patrimonio immobiliare questo ci porta inevitabilmente a dover riflettere sul sistema repressivo e metterne in luce le incoerenze o le difficoltà operative nel suo complesso.

Di questo parleremo a breve.