Doppia conformità piena e attenuata: quando si può invocare la sanatoria del Salva Casa?

Il Consiglio di Stato conferma il diniego di sanatoria ex art. 36 d.P.R. 380/2001 per un manufatto realizzato nel 2011 in assenza del progetto unitario di utilizzazione (PUU), approvato solo nel 2016. Il Collegio chiarisce che il PUU costituisce un piano urbanistico esecutivo a carattere semplificato e non un titolo edilizio diretto, sicché la sua mancanza al momento della realizzazione integra difetto del requisito della doppia conformità "classica". La pronuncia offre lo spunto per esaminare anche la diversa disciplina introdotta dall'art. 36-bis T.U.E. dal Decreto Salva Casa, che ha parzialmente attenuato tale requisito.

Per ottenere la sanatoria 'classica' di un abuso edilizio, cioè conformandosi alle possibilità concesse dal dpr 380/2001, è necessario che l'illecito dimostri una doppia conformità che può essere 'sincrona' (standard) o 'asincrona' (semplificata).

La prima è normata dall'art.36 del Testo Unico Edilizia, la seconda dall'art.36-bis, introdotto dal DL Salva Casa (69/2024). Le differenze sono sostanziali, perché il Salva Casa - ma solo per determinati abusi - toglie molto del peso che, invece, resta quando si tratta di abusi maggiori, per i quali bisogna comunque dimostrare la conformità urbanistica ed edilizia sia al momento della realizzazione che al momento della richiesta di sanatoria.

Il caso della sentenza 1221/2026 del Consiglio di Stato è interessante perché spiega bene cosa si intende per conformità urbanistica 'ieri e oggi' e ci consente di ipotizzare se l'eventuale sanatoria semplificata del Salva Casa sarebbe potuta intervenire in soccorso del ricorrente.

Il caso: nuova costruzione senza permesso

Una società realizza nel 2011, senza titolo abilitativo (e già qui dovrebbe scattarci in testa l'allarme rosso: impossibile una sanatoria semplificata che è riservata solo alle parziali difformità, all'assenza di SCIA e alle variazioni essenziali), un manufatto di circa 143 mc su un'area classificata in zona F del PRG del Comune di Noicattaro.

L'art. 57 delle NTA impone, per quell'area, la previa approvazione di un PUU (Progetto Unitario di Utilizzazione) qualora l'intera maglia sia interessata da un'unica iniziativa. Il PUU viene approvato solo nel 2016; il Comune nega la sanatoria per difetto di doppia conformità.

Il TAR Puglia respinge il ricorso e il Consiglio di Stato conferma tutto.

La doppia conformità "classica" (art. 36 T.U.E.)

L'art. 36 d.P.R. 380/2001 subordina il rilascio del permesso di costruire in sanatoria alla c.d. doppia conformità: l'opera deve risultare conforme alla disciplina urbanistica ed edilizia sia vigente al momento della realizzazione ("prima") sia vigente al momento della presentazione dell'istanza ("dopo").

Il meccanismo opera su un duplice piano temporale: non è sufficiente che l'intervento sia oggi regolare se non lo era anche all'epoca della sua esecuzione, e viceversa. La ratio è quella di impedire che la sanatoria divenga uno strumento di stabilizzazione postuma di abusi speculativi.

Nel caso di specie l'ostacolo insormontabile è il primo termine: al 2011 il PUU non esisteva, e senza di esso l'art. 57 NTA non consentiva alcun intervento diretto.

Il Collegio esclude che la norma locale permetta l'edificazione mediante semplice permesso di costruire quando l'iniziativa è unica nella maglia, ribadendo che l'alternativa tra piano esecutivo plurimo e PUU semplificato è meramente terminologica e non sostanziale.

Ne discende che la non conformità urbanistica "al momento della realizzazione" (cioè 'prima') è definitiva e il diniego di sanatoria è atto vincolato, privo di margini discrezionali e sottratto all'obbligo del preavviso di rigetto.

La doppia conformità "attenuata" del Decreto Salva Casa (art. 36-bis T.U.E.)

L'art. 36-bis, introdotto dal D.L. 69/2024 (conv. in legge 105/2024), ha modulato diversamente il requisito di conformità per gli abusi c.d. formali o di minore gravità.

Il Salva Casa, quindi, consente la possibilità di 'sanare' gli abusi minori (parziali difformità da permesso e SCIA, assenza di SCIA, variazioni essenziali al titolo abilitativo) con una doppia conformità semplificata (conformità edilizia al momento dell'effettuazione dell'intervento e urbanistica al momento della presentazione dell'istanza), con ulteriore previsione del 'condizionamento' a specifici interventi volti a eliminare le eventuali parti che non possono essere sanate e ad assicurare l'osservanza della normativa tecnica di settore relativa ai requisiti di sicurezza. Il tutto, ovviamente, a pagamento.

La norma quindi distingue due piani: la conformità edilizia è richiesta con riferimento alla normativa vigente al momento della realizzazione, mentre la conformità urbanistica è verificata con riferimento alla normativa vigente al momento della presentazione della domanda.

In sostanza, per il profilo urbanistico è sufficiente la conformità attuale, anche se l'opera non era conforme alle previsioni in vigore quando fu eseguita.

Questa "asimmetria temporale" consente di sanare interventi realizzati in contrasto con vecchie previsioni urbanistiche medio tempore superate da varianti o nuovi strumenti, purché le norme tecniche costruttive dell'epoca siano state rispettate.

Resta tuttavia escluso dall'ambito applicativo dell'art. 36-bis ogni abuso che si ponga in contrasto anche con la disciplina urbanistica attuale: la sanatoria semplificata, di fatto, è uno strumento che sposta in avanti il termine di riferimento per la conformità urbanistica.

Il Salva Casa interviene solo per gli abusi minori!

Nel caso esaminato dalla sentenza in commento, anche questo rimedio sarebbe risultato inutilizzabile, visto che si tratta di nuova costruzione in assenza di permesso (e quindi abuso maggiore), per il quale l'unica strada percorribile è quella dell'accertamento di conformità classico.

Se, invece, si fosse trattato di abuso minore, teoricamente si sarebbe potuto beneficiare della nuova "doppia conformità semplificata", che rende la situazione notevolmente più accessibile: l'importante è verificare il rispetto della disciplina edilizia del tempo (norme tecniche dell'epoca, con attenzione alle implicazioni inerenti il PUU) e quella urbanistica attuale.

Doppia conformità: FAQ tecniche

Quando è richiesta la doppia conformità “classica” per la sanatoria edilizia?
La doppia conformità piena, prevista dall’art. 36 del d.P.R. 380/2001, è necessaria per gli abusi edilizi maggiori e richiede che l’intervento sia conforme sia alla disciplina urbanistica ed edilizia vigente al momento della realizzazione, sia a quella vigente al momento della domanda di sanatoria.

Cosa si intende per doppia conformità “attenuata” introdotta dal Salva Casa?
La doppia conformità attenuata, disciplinata dall’art. 36-bis T.U.E., consente la sanatoria di alcuni abusi minori richiedendo la conformità edilizia al momento dell’esecuzione dell’opera e la conformità urbanistica al momento della presentazione dell’istanza, superando il rigido requisito temporale previsto dall’art. 36.

Quali abusi possono beneficiare della sanatoria semplificata ex art. 36-bis?
La sanatoria semplificata è ammessa solo per abusi di minore gravità, come parziali difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA, assenza di SCIA e variazioni essenziali, restando esclusi gli interventi realizzati in totale assenza di titolo.

Perché nel caso esaminato è stata negata la sanatoria edilizia?
La sanatoria è stata negata perché l’opera era stata realizzata come nuova costruzione in assenza di titolo e senza il preventivo Progetto Unitario di Utilizzazione, mancante al momento dell’esecuzione. Ciò ha fatto venir meno il requisito della conformità urbanistica “prima”, indispensabile per l’accertamento di conformità ex art. 36.

Il Salva Casa avrebbe potuto sanare l’intervento oggetto della sentenza?
No, perché il Salva Casa non si applica agli abusi maggiori come le nuove costruzioni senza permesso, per le quali resta obbligatoria la doppia conformità piena prevista dall’art. 36 del Testo Unico Edilizia.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO