Fiscalizzazione abusi: vale la sanzione prevista dal Salva Casa o quella vigente al momento della realizzazione?

Fiscalizzazione degli abusi edilizi: cos’è e come funziona la sanzione pecuniaria

Quando ci si deve confrontare con la fiscalizzazione degli abusi edilizi si intraprende una strada che non è del tutto in discesa.

1. Ma che cos’è la fiscalizzazione di un abuso?
2. E quale sanzione deve essere applicata per un abuso, quella prevista dalla norma vigente al momento della loro irrogazione o quella configurata dalla norma in vigore al momento della realizzazione dell’abuso?

La fiscalizzazione degli abusi edilizi è una procedura con la quale si applica il pagamento di una sanzione pecuniaria che sostituisce la demolizione di alcuni tipi di abusi edilizi, ossia quelli previsti per interventi realizzati:

• in parziale difformità dal titolo abilitativo all’intervento edilizio;
• in casi eccezionali per lavori di ristrutturazione eseguiti senza permesso o completamente diversi da quanto autorizzato dal permesso di costruire. In questi casi, la legge normalmente prevede che gli abusi siano rimossi o demoliti dai responsabili a spese degli esecutori. Generalmente le eccezioni si configurano quando non sia possibile la rimozione (o la stessa e spropositatamente onerosa) senza apportare danno alle parti eseguite legittimamente.

Ciò viene supportato anche dalla norma, infatti gli articoli 33 e 34 del D.P.R. 380/2001 (Testo Unico dell’Edilizia) precisano che quando la rimozione delle opere abusive risulti impossibile l’amministrazione può sostituire l’obbligo di demolizione con una sanzione pecuniaria commisurata al valore dell’abuso.

Inoltre la sanzione non ha carattere punitivo, bensì natura ripristinatoria e sostitutiva della demolizione e deve essere determinata con riferimento al valore del bene al momento della sua irrogazione e non al momento della commissione dell’abuso.

Questi principi sono stati ribaditi ed approfonditi anche dalla sentenza del TAR per il Veneto n. 763/2025 che ha affrontato una controversia in materia di fiscalizzazione di opere abusive realizzate presso un complesso produttivo, fornendo utili precisazioni sull’applicazione temporale delle norme sanzionatorie.

Fiscalizzazione abusi edilizi: la disciplina vigente al momento dell’irrogazione della sanzione

La società ricorrente, proprietaria di un complesso artigianale situato in zona agricola, aveva presentato istanza di permesso di costruire in sanatoria per opere realizzate in difformità dal titolo edilizio originario.

In seguito ad un sopralluogo congiunto dei tecnici comunali e della Polizia locale, l’amministrazione aveva accertato una serie di lavori eseguiti non in regola con l’istanza dichiarate che includevano:

• la realizzazione di una copertura nel cortile interno;
• ampliamenti di volume e superficie utile;
• modifiche prospettiche e nuovi volumi tecnici.

Successivamente, a seguito del diniego di sanatoria per mancanza di doppia conformità, il Comune aveva avviato il procedimento sanzionatorio, concludendolo con un’ordinanza che disponeva:

• la fiscalizzazione dei comparti B e C ai sensi dell’art. 33, comma 2, del T.U. Edilizia;
• la fiscalizzazione dei comparti A e D ai sensi dell’art. 34, comma 2, applicando la sanzione pecuniaria pari al triplo del valore venale dell’abuso, come previsto dalla normativa vigente.

Di contro la società impugna l’ordinanza comunale, sostenendo che l’amministrazione avrebbe dovuto applicare la vecchia disciplina, antecedente alla modifica introdotta dal D.L. 69/2024 (Salva Casa), che prevedeva una sanzione pari al doppio (e non il triplo) del valore venale dell’immobile.

Il TAR Veneto non solo rigetta il ricorso ma fornisce una chiara spiegazione sottolineando che “(…) il Comune non ha applicato “retroattivamente” l’articolo 34, comma 2 del d.P.R. 380/2001 nella nuova formulazione, come sostenuto dalla ricorrente, ma ha applicato la disciplina in vigore al momento della determinazione sanzionatoria assunta, in virtù del principio “tempus regit actum”. Ciò in conformità al consolidato orientamento interpretativo secondo cui il regime sanzionatorio degli abusi edilizi, che hanno natura di illeciti permanenti, è quello vigente al momento dell’applicazione della sanzione e non quello in vigore al momento della consumazione dell’abuso. (…) Va pertanto disatteso il primo motivo, con il quale la ricorrente assume che la sanzione pecuniaria di cui all’art. 34 comma 2 del Tu edilizia avrebbe natura afflittivo-punitiva, trovando conseguente applicazione il principio del favor rei. La pronuncia dell’Adunanza plenaria 16/2023, richiamata a sostegno della censura, si riferisce invero alla ben diversa ipotesi di sanzione pecuniaria disciplinata dall’articolo 31, comma 4 bis del TU edilizia (…). Tali pronunce confermano dunque i diversi presupposti e la diversa natura della sanzione pecuniaria disciplinata dall’art. 34, comma 2 del d.P.R. 380/2001 rispetto a quella prevista dall’art. 31, comma 4 bis del medesimo Testo Unico e la necessità nel primo caso di prendere a riferimento, nel determinare l’entità della sanzione, l’epoca della sua determinazione e non quella di commissione dell’abuso.”
Le sanzioni edilizie si applicano secondo la normativa vigente al momento della loro irrogazione, non al momento della realizzazione dell’abuso.

In particolare, le sanzioni previste dagli articoli 33 e 34 del D.P.R. 380/2001 non hanno natura punitiva, ma ripristinatoria, in quanto vanno a sostituire la demolizione nei casi in cui questa non sia tecnicamente possibile.
Il TAR a sostegno della decisione cita la recente giurisprudenza del Consiglio di Stato (Sez. II, 13 luglio 2023, n. 6865; Sez. II, 25 novembre 2024, n. 9447) e le sentenze dell’Adunanza Plenaria nn. 1, 2 e 3 del 2024, che hanno ribadito la necessità di determinare la sanzione pecuniaria con riferimento al valore dell’immobile al momento della decisione, non a quello storico dell’abuso.

Il decreto Salva Casa è quindi in vigore anche per determinare le sanzioni su abusi antecedenti la sua emissione, purché la contestazione della PA sia stata inoltrata dopo l’entrata in vigore del decreto.

In sintesi, NO ad una sanzione pari al doppio del valore venale dell’immobile (parte abusiva) e SÌ al calcolo sul triplo del valore dell’abuso, determinato col valore di mercato attuale ed eventualmente ridotto mediante coefficiente di vetustà per considerare l’effettivo stato manutentivo e la perdita di valore avvenuta nel tempo.

In conclusione quando ci si deve confrontare con la fiscalizzazione degli abusi edilizi bisogna aver ben chiaro che si applica la norma vigente al momento dell’irrogazione della sanzione, non quella in vigore al momento della commissione dell’abuso. Ma soprattutto che la sanzione prevista dall’art. 34, comma 2, del D.P.R. 380/2001 ha natura ripristinatoria e non punitiva, e pertanto non è soggetta al principio del favor rei, ossia l’applicazione della norma più favorevole per l’imputato.

Scarica la sentenza in allegato

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