Fiscalizzazione della ristrutturazione edilizia abusiva: quando si può fare?

La fiscalizzazione degli abusi edilizi derivanti da ristrutturazioni eseguite senza permesso di costruire non costituisce un’alternativa automatica alla demolizione. L’art. 33 del d.P.R. 380/2001 considera infatti il ripristino la sanzione ordinaria, mentre quella pecuniaria può essere applicata solo in presenza di un’impossibilità tecnica di demolire senza compromettere le parti legittime dell’edificio. Spetta al privato dimostrare tale condizione nella fase esecutiva, senza che il Comune debba verificarla preventivamente d’ufficio.

Fiscalizzazione dell'abuso: solito problema

E' possibile ottenere la fiscalizzazione dell'abuso edilizio per una ristrutturazione eseguita senza titolo abilitativo? Quando non si scappa dalla demolizione e non è possibile cavarsela con una semplice multa?

Domande sempre attuali, alle quali la giustizia amministrativa fornisce risposte che tutti devono tenere bene a mente perché la procedura di sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria alternativa (cd. fiscalizzazione dell'abuso) ha effettivamente maglie piuttosto strette e sottosta a determinate condizioni.

Il caso: ristrutturazione senza permesso

La sentenza 4202/2026 del Tar Napoli, veloce ma non indolore, tratta di una serie di interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso di costruire.

Gli abusi contestati sono descritti, nell’ordinanza impugnata, nel modo che segue:

• “Lato sud ovest, ampliamento del fabbricato mediante la realizzazione di murature e solaio piano di copertura adibito stanza da bagno, mentre la copertura è utilizzata a terrazzo ed è annesso all’unità abitativa posta al primo livello. L’ampliamento ha uno sviluppo in pianta di circa mq 13.50 ed un volume di circa mc 40.00, il terrazzo di copertura sviluppa una superficie di circa mq 14.00;
• Mutamento della destinazione d’uso del locale deposito oggetto di condono edilizio ex legge n. 47/85 e n. 724/94, il vano cucina annesso all’unità abitativa posta al piano terra, nonché piccolo aumento volumetrico di circa mq 2.00 ed un volume di circa mc 6.00 inglobando ed ampliando il locale caldaia esistente. Anche tale ampliamento è adibito a cucina e forma parte integrante dell’unità abitativa;
• Realizzazione di un locale ripostiglio lungo il corridoio di collegamento tra garage ed abitazione avente una superficie di circa mq 4.00 e un volume di circa mc 12.00.”

La (unica) censura di parte ricorrente si focalizza sul cattivo esercizio della funzione amministrativa da parte dell’UTC del Comune di Sant’Agnello, il cui responsabile ha inteso utilizzare la sanzione demolitoria di cui all’art. 31 del DPR 380/’01, senza ponderare la, pur sussistente, opzione sanzionatoria prevista all’art. 33 […]”.

In tal senso, pertanto, “proprio questa mancata ponderazione dello strumento sanzionatorio adeguato alla tipologia dell’intervento contestato si traduce in un fattore inficiante la legittimità dell’impugnato provvedimento”.

Fiscalizzazione abusi: breve riepilogo

Sappiamo che ad oggi, la possibilità di regolarizzare l'abuso pagando un'ammenda dipende da alcune condizioni imprescindibili, definite dal dpr 380/2001, e che appunto sono figlie:

• della parziale difformità dal titolo;
• dell'effettiva impossibilità di demolire l'abuso senza pregiudizio della parte conforme.

Quindi, la procedura consiste nella possibilità di sostituire la sanzione demolitoria con quella pecuniaria, in caso di parziale difformità dal permesso di costruire (art. 34, comma 2, d.P.R. 380/2001) o per interventi di ristrutturazione edilizia eseguiti in assenza di permesso o in totale difformità (art. 33 d.P.R. 380/2001).

Ristrutturazione senza permesso: la fiscalizzazione non è automatica!

Teoricamente, quindi, in virtù di quanto disposto dall'art.33, ci sarebbero i margini per una fiscalizzazione per la ristrutturazione eseguita senza permesso. Ma attenzione: la fiscalizzazione è un'opzione secondaria, mentre la demolizione è sempre la prima 'soluzione' utile.

Il Tar evidenzia infatti che l'ordinanza di demolizione richiama espressamente, tra le norme di riferimento, l’art. 33 del D.P.R. n. 380/2001; l’Amministrazione ha quindi correttamente inquadrato gli interventi abusivi nell'alveo delle opere di ristrutturazione edilizia eseguite in assenza del necessario titolo abilitativo, applicando la sanzione demolitoria che tale articolo prevede come misura ordinaria e principale al comma 1.

Circa la portata applicativa della prefata disposizione, la condivisibile giurisprudenza amministrativa ha affermato, infatti, che “[L]a disciplina prevista dall'art. 33 del D.P.R. n. 380 del 2001 sugli interventi di ristrutturazione edilizia effettuati in assenza di permesso di costruire o in totale difformità, individua come prima opzione sanzionatoria la sanzione ripristinatoria, a conferma della gravità dell'abuso e della previa necessità del titolo autorizzatorio al quale gli interventi sono subordinati, prevedendo una mera possibilità, soltanto nel caso in cui emergano difficoltà tecniche in sede di esecuzione della demolizione, di irrogare la sanzione pecuniaria. La facoltà d'irrogare una sanzione pecuniaria in luogo di quella della demolizione è poi prevista unicamente per gli interventi e le opere realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire, non nel caso quindi caratterizzato, rispetto ad una sopraelevazione illegittima o un ampliamento abusivo, dalla mancanza di qualsivoglia titolo abilitante all'edificazione (Cons. Stato, sez. VI, n. 6492/2020; id., 2493/2021)” (Cons. Stato, Sez. VI, 24 luglio 2024, n. 6703).

Chi verifica che l'abuso sia demolibile?

In ogni caso, diversamente da quanto dedotto, il Comune non ha l'obbligo di verificare d'ufficio se l’abuso sia demolibile o meno prima di emettere l'ordine di rimozione. Grava interamente sul privato l'onere di dimostrare l'impossibilità tecnica.

La sanzione pecuniaria è un'eccezione

In definitiva, la sanzione pecuniaria è, dunque, un'eccezione alla regola generale della demolizione e può essere applicata in sede di esecuzione solo qualora, sulla base di un motivato accertamento tecnico, il ripristino dello stato dei luoghi non sia oggettivamente possibile senza arrecare pregiudizio alla parte di edificio eseguita in conformità.

L'onere di dimostrare tale impossibilità tecnica grava sul privato interessato, il quale deve attivarsi in fase esecutiva, e non sull'Amministrazione in sede di adozione dell'ordinanza ripristinatoria.

FAQ TECNICHE: Fiscalizzazione della ristrutturazione abusiva | Ingenio

Quando è possibile sostituire la demolizione con la sanzione pecuniaria?
La fiscalizzazione prevista dall’art. 33 del d.P.R. 380/2001 può operare quando la demolizione dell’intervento abusivo non sia tecnicamente possibile senza arrecare danni alla parte dell’edificio conforme. Si tratta quindi di una soluzione eccezionale, subordinata a un accertamento tecnico motivato.

La fiscalizzazione è automatica per le ristrutturazioni senza permesso di costruire?
No. Per gli interventi di ristrutturazione edilizia realizzati senza permesso o in totale difformità, l’art. 33 individua nella demolizione la sanzione principale. La possibilità di applicare una sanzione economica alternativa sussiste solo quando emergano concrete difficoltà tecniche nell’esecuzione del ripristino.

Qual è la differenza tra fiscalizzazione ex artt. 33 e 34 del d.P.R. 380/2001?
L’art. 33 riguarda le ristrutturazioni edilizie eseguite senza permesso di costruire o in totale difformità e ammette la sanzione pecuniaria in caso di impossibilità tecnica della demolizione. L’art. 34, comma 2, riguarda invece gli interventi realizzati in parziale difformità dal permesso di costruire.

Il Comune deve verificare d’ufficio se la demolizione è tecnicamente possibile?
No. Secondo il TAR Napoli, non grava sull’amministrazione l’obbligo di accertare preventivamente l’eventuale impossibilità tecnica del ripristino. È il privato interessato a dover dimostrare, nella fase esecutiva, che la demolizione comprometterebbe le parti legittime dell’edificio.

In quale momento può essere richiesta la fiscalizzazione dell’abuso?
La valutazione sulla sostituzione della demolizione con la sanzione pecuniaria interviene nella fase di esecuzione dell’ordine ripristinatorio. Il privato deve quindi fornire una dimostrazione tecnica concreta dell’impossibilità di procedere alla demolizione senza pregiudicare le porzioni conformi.

LA SENTENZA E' SCARICABILE IN ALLEGATO