Il cambio di destinazione d’uso è urbanisticamente rilevante anche senza lavori? I chiarimenti

Destinazione d’uso e categorie funzionali: quando serve il titolo abilitativo

Può sembrare un dettaglio da poco: trasformare un locale in ufficio, un sottotetto in appartamento, o un negozio in piccolo studio, spostando due scrivanie, qualche sedia e magari installando un condizionatore. Basta poco ed ecco che lo spazio cambia vita.

Ma non è proprio così poiché l’assetto urbanistico pone in essere diversi parametri di valutazione, infatti ciò che per il cittadino appare una modifica banale, per la norma può costituire un vero e proprio intervento edilizio con conseguenze onerose per il proprietario dell’immobile (o chi legalmente ne dispone).

Il cambio di destinazione d’uso è infatti un tema molto insidioso nell’edilizia: silenzioso, apparentemente innocuo, ma capace di generare contenziosi spesso duraturi.

Non sempre serve abbattere muri o realizzare nuove opere, basta talvolta solo l’utilizzo concreto di uno spazio per una finalità diversa da quella originaria per far scattare le sanzioni.

È un po’ come cambiare etichetta a una bottiglia, il contenuto resta lo stesso, ma il significato giuridico si trasforma radicalmente.

Tali concetti vengono indicati nell’art. 23-ter del DPR 380/2001 comma 1 secondo il quale:
“Ai fini del presente articolo, il mutamento della destinazione d'uso di un immobile o di una singola unità immobiliare si considera senza opere se non comporta l'esecuzione di opere edilizie ovvero se le opere da eseguire sono riconducibili agli interventi di cui all'articolo 6. Salva diversa previsione da parte delle leggi regionali, costituisce mutamento rilevante della destinazione d'uso ogni forma di utilizzo dell'immobile o della singola unità immobiliare diversa da quella originaria, ancorché non accompagnata dall'esecuzione di opere edilizie, purché tale da comportare l'assegnazione dell'immobile o dell'unità immobiliare considerati ad una diversa categoria funzionale tra quelle sotto elencate:

a) residenziale;
a-bis) turistico-ricettiva;
b) produttiva e direzionale;
c) commerciale;
d) rurale.”

Quando si parla di cambio di destinazione d’uso senza opere, si intende che l’immobile viene utilizzato in modo diverso senza realizzare lavori edilizi.

Tuttavia secondo l’art. 23-ter del DPR 380/2001 tale cambio di destinazione d’uso è sempre urbanisticamente rilevante, anche senza opere, se comporta il passaggio tra le categorie funzionali precedentemente elencate.

Per comprendere meglio questo ragionamento basta fare degli esempi pratici su delle possibili variazioni di destinazione anche in assenza di opere edilizie:

Tale questione viene affrontata anche dalla sentenza del TAR Lazio n. 14807/2025 dove il fulcro della sentenza è la trasformazione di un locale commerciale in spazio direzionale, avvenuta senza richiedere il necessario titolo abilitativo.

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Art. 23-ter DPR 380/2001: il cambio d’uso tra categorie funzionali come intervento urbanisticamente rilevante

Il cambio di destinazione d’uso tra le diverse categorie funzionali anche in assenza di opere edilizie non è immediato, ciò è quanto emerge dalla sentenza del TAR Lazio n. 14807/2025.

Nel dibattimento è emerso come la società ricorrente abbia acquisito un immobile per l’esercizio di attività commerciale (agenzia immobiliare).

L’edificio era stato oggetto di interventi edilizi straordinari di demolizione e ricostruzione, regolarmente dichiarati tramite denuncia di inizio attività nel 2008. Nel 2016 la situazione si complica in quanto in seguito a un sopralluogo della Polizia Locale di Roma Capitale si rileva un utilizzo ad uso ufficio del piano seminterrato.

Questo porta l’amministrazione municipale a rilevare un cambio di destinazione d’uso del locale, trasformato in ufficio con diverse postazioni informatiche e impianti di condizionamento, e a ordinare di conseguenza la rimozione (o demolizione) degli abusi contestati.

Di contro la società proprietaria aveva contestato l’ingiunzione, sostenendo che:

• gli elementi riscontrati non fossero sufficienti a dimostrare un effettivo cambio d’uso;
• l’Amministrazione avesse agito tardivamente e senza valutare le controdeduzioni presentate.

Tuttavia, i giudici amministrativi hanno ritenuto tali argomentazioni infondate, richiamando la consolidata giurisprudenza secondo cui “il principio in questione non ammette deroghe neppure nell'ipotesi in cui l'ingiunzione di demolizione intervenga a distanza di tempo dalla realizzazione dell'abuso, il titolare attuale non sia responsabile dell'abuso e il trasferimento non denoti intenti elusivi dell'onere di ripristino”.

L’ordine di demolizione è un atto vincolato, fondato unicamente sull’accertamento dell’abuso, e non richiede una motivazione ulteriore o un limite temporale definito per la sua emissione.

Ma il punto principale della sentenza è il riferimento all’art. 23-ter del DPR 380/2001, in merito al quale il TAR chiarisce che “(…) costituisce mutamento rilevante ogni variazione della finalità d’uso di un’unità immobiliare comportante il passaggio tra diverse categorie funzionali (residenziale, turistico-ricettiva, commerciale, direzionale, produttiva, rurale), anche in assenza di opere edilizie. (…) Il mutamento di destinazione d'uso di un immobile che determini, dal punto di vista urbanistico, il passaggio tra diverse categorie in rapporto di reciproca autonomia funzionale comporta inevitabilmente un differente carico ed un maggiore impatto urbanistico, da valutare in relazione ai servizi e agli standard ivi esistenti; tale cambio di destinazione d'uso tra categorie edilizie funzionalmente autonome e non omogenee comporta la necessità di un previo permesso di costruire, senza che rilevi l'avvenuta esecuzione di opere strutturali, essendo a tal fine sufficiente la sussistenza di elementi univoci idonei ad imprimere chiaramente ed inequivocabilmente la diversa destinazione, rilevando l'uso che dell'immobile viene fatto in concreto, anche laddove tale uso sia evincibile dalla mera apposizione di mobilio che risulti inequivocabilmente incompatibile con l'originaria destinazione e chiaramente funzionale ad una diversa destinazione (T.A.R. Ancona n. 688/2024).”

Il mutamento di destinazione d’uso, comportante il passaggio tra categorie funzionali diverse (residenziale, commerciale, direzionale, produttiva, rurale, turistico-ricettiva), quand’anche fosse avvenuto in assenza di opere edilizie, comporta quindi per legge un aggravio di carico urbanistico e quindi per essere concesso occorre un titolo abilitativo. Per l’accertamento del reato basta anche solo che il mobilio utilizzato sia tale da rendere inequivocabile un uso differente dell’immobile da quello consentito originariamente.

Ciò significa che non occorre una trasformazione strutturale dell’immobile per configurare un abuso: è sufficiente la presenza di elementi concreti che rendano evidente la diversa funzione attribuita allo spazio.

Ciò, nel caso di specie, è stato rilevato dall’accertamento effettuato dagli organi di vigilanza, che avrebbe evidenziato la presenza di un ambiente attrezzato a uso ufficio, con postazioni informatiche, sedute operative e impianto di climatizzazione, idoneo a configurare un effettivo mutamento della destinazione funzionale originariamente autorizzata (attività commerciale), come previsto dall’art. 23-ter del DPR 380/2001.

Concludendo, il TAR ha ribadito che l’utilizzo di un immobile in modo difforme rispetto alla destinazione assentita rappresenta un illecito urbanistico e che il cambio di destinazione d’uso non possa essere considerato un dettaglio marginale, ma un intervento urbanisticamente rilevante tale da incidere sull’assetto del territorio. Per questo motivo esso richiede sempre un titolo abilitativo conforme alla normativa vigente: pena la demolizione delle opere e il ripristino dello stato dei luoghi.

Keywords: cambio di destinazione d’uso, intervento urbanisticamente rilevante, art. 23-ter DPR 380/01, titolo abilitativo, abuso edilizio, categorie funzionali, permesso di costruire.